For mange danskere bruger amerikanere store ord. Det gælder også, når de skal beskrive arbejdet med sociale obligationer, hvor f.eks. en kommune udpeger et socialt problem, og private investorer så finansierer den sociale indsats, der skal løse problemet. Denne nye tilgang betegner visse amerikanske aktører som en ’revolution’.

Når regeringen efter alt at dømme får vedtaget sit lovforslag om Den Sociale Investeringsfond, bliver Danmark det 20. land i verden, der åbner op for brugen af sociale obligationer. Se figur 1.

Over hele verden trækker kommuner eller andre offentlige myndigheder privat kapital ind i løsningen af nøje definerede sociale opgaver. Det kan f.eks. være at skaffe boliger til hjemløse eller job til unge arbejdsløse.

LÆS OGSÅ: Sociale investeringer spreder sig globalt

Kombinationen af det offentlige udbud, den præcise definition af målet og den private investering betegnes ofte som en social obligation. Se figur 2.

Lovforslaget har netop været i høring og udmønter en aftale med alle partier i Folketinget undtagen Enhedslisten.

Herhjemme bruger vi ikke helt så store ord som amerikanerne, så her opfattes sociale obligationer ikke som en decideret revolution, snarere som et gennembrud, et stort skridt videre eller en helt nødvendig og ny ramme for løsning af sociale problemer, alt efter hvem af tilhængerne man spørger.

Tilhængerne af sociale obligationer findes blandt private investorer og fonde, der er klar til at finansiere eller medfinansiere udvalgte sociale indsatser; de findes i de ngo’er, der står på spring med nye, reformerede sociale indsatser; og så findes de i kommunerne.

Skeptikerne, der især findes i de faggrupper, der konkret arbejder med udsatte borgere, er for så vidt enige i at regeringens lovforslag vil få stor betydning. De taler bare ikke om et gennembrud i positiv forstand, men om en glidebane.

For dem er der ikke tale om et stort skridt videre, men om et stort skridt i den helt forkerte retning. Og så er der den helt store bekymring: Den Sociale Investeringsfond kan komme til at virke som katalysator for privatiseringer af det sociale område.

Revolution, gennembrud – eller det modsatte, en glidebane. Der er meget på spil i lovforslaget om Den Sociale Investeringsfond.

Investeringsfond version DK

Lovforslaget følger op på en aftale i Folketinget fra november 2017, der afsatte 50 mio. kr. fra satspuljemidlerne til fonden. Aftalen støttes af alle partier undtagen Enhedslisten, der af principielle grunde ikke deltager i satspuljeaftalerne. Den nye fond skal særligt understøtte en tidlig indsats over for udsatte borgere.

”Vi skal blive bedre til at forebygge sociale problemer og sætte tidligere ind med hjælp til de mennesker, der har svært ved at finde fodfæste i vores samfund. Den Sociale Investeringsfond skal altså gøre en positiv forskel for nogle af de borgere, som har brug for en håndsrækning til at få styr på tilværelsen,” siger Sophie Løhde i en skriftlig kommentar.

Ministeren håber derudover, at fondens 50 mio. kr. kan blive en løftestang for langt flere sociale investeringer.

”Fonden skulle gerne føre til, at der bliver investeret flere penge i nye velfærdsindsatser, som ellers ikke ville blive sat i gang, og samtidig gøre os klogere på, hvilke indsatser der virker bedst,” siger ministeren.

Den Sociale Investeringsfond har to forskellige fokusområder. Den skal for det første støtte udbredelse af metoder, der har vist en effekt i nogle kommuner, så også andre kommuner indfører metoden. Altså en form for udbredelse af den bedste praksis.

Det kunne f.eks. være den såkaldte Herning-model, hvor Herning Kommune med inspiration fra Sverige og med gode resultater til følge sætter tidligere ind over for familier, hvor børnene er i risikozonen for at blive anbragt på en institution.

Konkret sætter kommunen flere sagsbehandlere på de udsatte familier, og det sker i et tværfagligt samarbejde. Paradokset er dog, at hverken projektet eller tankegangen bag projektet trods de gode erfaringer er udbredt til alle kommuner.

For det andet kan fonden understøtte udviklingen af helt nye metoder til løsning af sociale problemer. Her er der naturligvis en risiko for, at de nye metoder ikke virker efter hensigten.

I denne del af fondens aktiviteter vil risikoen for, at en investor taber på en investering, være langt højere, end når der er tale om udbredelse af kendte metoder med en påvist effekt.

Private penge til sociale formål

Lytter man til lovforslagets mange høringsparter, er der hele vejen rundt enighed om, at der er et endda meget stort behov for at støtte forebyggelse med tidlige investeringer i udsatte borgeres liv.

Den Sociale Investeringsfond skal ifølge forslaget etableres med inspiration fra andre statslige fonde som f.eks. Vækstfonden. Her har en bestyrelse ansvaret for at finde eller udvikle de projekter, der skal investeres i.

Rasmus Larsen Lindblom, velfærdspolitisk chef i Dansk Erhverv, er en af de mange, der har nærlæst forslaget.

”Vi håber, at fonden kan blive en katalysator for at socialområdet i højere grad bliver styret efter, hvad der virker,” siger han.

Rasmus Larsen Lindblom opfatter netop fondskonstruktionen som et stort plus. Med en fond skubber politikerne ansvaret for driften over på en bestyrelse, der ud fra faglige – og ikke politiske – betragtninger kan prioritere indsatserne.

”Vi er begejstrede for Vækstfonden og glade for, at ministeren har hentet inspiration her. Der er lagt op til et fornuftigt forhold med hensyn til det politiske niveau, og så skal Den Sociale Investeringsfond, ligesom Vækstfonden, skabe rammerne, investere og tiltrække investeringer til konkrete projekter,” siger han.

Derudover er det tanken, at den statslige kapital i Den Sociale Investeringsfond, igen med inspiration fra Vækstfonden, kun skal være en startkapital. Målet er derudover at tiltrække kapital fra private investorer.

Det vil være et nybrud, hvis det sker, og det er lige netop her, at Sophie Løhde kan forvente modstand. Hvor næsten al udefrakommende kapital på det sociale område i dag stammer fra forskellige velgørende fonde, kan andre finansielle investorer som f.eks. pensionskasser fremover stille med kapital til de projekter, som bestyrelsen for Den Sociale Investeringsfond udvælger.

”Jeg kan se en række gode investeringscases på det sociale område. Det er vi både interesserede i, fordi vi tror på, at det er en god investering for vores kunder, og fordi vi helt grundlæggende mener, at det er bedre at forebygge end at behandle,” siger Morten Halborg, adm. direktør for Asset Management i Skandia.

Netop Skandia har med sin Skandia-model bidraget til udviklingen af den socialøkonomiske model, SØM-modellen, der nu gør det muligt for kommuner og regioner at beregne effekten af en tidlig indsats på det sociale eller sundhedsmæssige område. Det næste skridt for Skandia kunne være at bidrage til de tidlige investeringer.

”Hvis regeringen og Folketinget lykkes med Den Sociale Investeringsfond, ser vi Skandia som en naturlig medinvestor. Umiddelbart kan vi godt se os selv investere op til en halv milliard kr. bl.a. til sociale investeringer. Vi skal give vores kunder et godt afkast, og det tror vi, at der er mulighed for ved at tænke nyt på socialområdet og udvikle, hvordan vi kan investere i mennesker,” siger Morten Halborg.

Et eksempel kunne netop være initiativer, der med succes er afprøvet i enkelte kommuner, og som med investeringer fra Den Sociale Investeringsfond og kommercielle aktører som f.eks. Skandia kan udbredes til andre kommuner.

Løhdes trojanske hest

De første evalueringer af arbejdet med sociale obligationer i andre lande viser overvejende gode resultater. Den første og mest omtalte sociale obligation sendte løsladte fanger fra fængslet i den en­gelske by Peterborough i job eller uddannelse og undgik på den måde, at de genoptog deres kriminelle løbebane.

Da projektet blev indledt i 2010, var det aftalen, at tilbagefaldet skulle reduceres med 7,5 procent. Resultatet var en reduktion på 9 procent, og investorerne fik deres penge tilbage med en forrentning.

Alligevel er flere af de medarbejdergrupper, som skal gennemføre indsatsen over for de udsatte borgere, særdeles skeptiske over for ønsket om at trække på de internationale erfaringer og også trække privat kapital ind i løsningen af sociale opgaver i Danmark.

De henviser til dårlige erfaringer med udlicitering af offentlige opgaver og opfordrer i stedet kommuner, regioner og stat til i højere grad selv at foretage de nødvendige og forebyggende investeringer.

”Sophie Løhde og regeringen er ved at bygge en trojansk hest og åbner med forslaget om Den Sociale Investeringsfond en bagdør for privatiseringer af sociale opgaver,” siger Jan Hoby, der er næstformand i LFS, Landsforeningen for Socialpædagoger.

Når Sophie Løhde og Finansministeriet i lovforslaget peger på, at Den Sociale Investeringsfond skal opfattes som et offentlig-privat partnerskab, henviser Jan Hoby til forskning på området, der peger på meget blandede erfaringer med de undersøgte partnerskaber.

Det gælder bl.a. udlicitering af plejehjem eller nogle af de mange opgaver på jobcentrene.

”Man kan sagtens investere i løsningen af sociale problemer uden at lave en investeringsfond og uden at trække privat kapital ind i løsningerne,” siger han og henviser bl.a. til Københavns Kommune, der i forbindelse med forhandlingerne om de årlige budgetter afsætter et trecifret millionbeløb til investeringer, der bl.a. kan foretages inden for det sociale område.

Også socialrådgiverne peger på behovet for tidlige investeringer, men opfordrer Christiansborg til at åbne døren endnu mere for, at kommuner og regioner selv kan stå bag investeringerne.

”Besparelser på det sociale område kan betyde, at man undlader at gennemføre indsatser, der kunne forebygge problemer senere. Man venter altså på, at problemerne vokser sig større, før man er nødt til at sætte ind,” siger Majbrit Berlau, formand for Dansk Socialrådgiverforening.

Hun peger i stedet på behovet for en mere smidig finansiering af sociale indsatser, så det kan betale sig at sætte ind tidligt – også selv om effekten først kan spores flere år efter indsatsen, og borgerne måske er flyttet til en anden kommune.

Samtidig peger hun på, at private investorer kan komme til at fokusere på løsning af problemer for de ’letteste’ af de tunge borgere, hvilket risikerer at efterlade borgere med komplekse og tunge problemer uden den hjælp, de har behov for.

Internationalt betegnes den problemstilling som creaming, altså at investorerne så at sige kun skummer fløden.

”Vi anbefaler virkelig, at man ikke går den her vej. Det vil være en grundlæggende ændring af vores velfærd, og jeg forstår ikke, hvorfor politikerne på Christiansborg ikke siger, at vi skal lave offentlige investeringer på det sociale område og lade afkastet blive i den offentlige sektor i stedet for at dele det med private. Hvis det foregår i offentligt regi, kunne man jo bruge overskuddet til at ansætte flere sygeplejersker eller skolelærere,” siger hun.

Heller ikke pædagogerne i BUPL, Børne- og Ungdomspædagogernes Landsforbund, støtter politikernes ønske om at hente privat kapital ind i løsningen af sociale opgaver.

”Vi taler om tidlige indsatser i vuggestuer og børnehaver, og alligevel har kommunerne siden 2009 skullet spare og spare. Det betyder, at det i dag vil koste 2 mia. kr. at bringe normeringerne tilbage på det niveau, de var på i 2009. Kommunerne burde selv have lov til at foretage de langsigtede investeringer og høste gevinsten til gavn for borgerne,” siger BUPL-formand Elisa Bergmann.

Kommuner på vej med sociale obligationer

Det kan virke, som om debatten om Den Sociale Investeringsfond forløber i to helt parallelle spor, hvor de tre fagforbund overfører den generelle diskussion om for og imod udlicitering og privatisering til diskussionen om Den Sociale Investeringsfond.

Derfor er det tankevækkende, at det ikke kun er et bredt flertal på Christiansborg, men også i to store kommuner, Aarhus og Herning, der lige nu arbejder med oprettelse af sociale investeringsfonde.

I Aarhus Kommune har byrådet afsat 40 mio. kr. til et kommunalt indskud i en lokal investeringsfond. Derudover håber byrådet ifølge borgmester Jacob Bundsgaard (S) på, at fonden både kan tiltrække penge fra velgørende eller filantropiske fonde og fra kommercielle aktører, der skal have et afkast af deres investering.

Han håber, at de kommunale millioner ad den vej kan vokse til mange flere penge, der kan finde vej til de projekter, som de aarhusianske politikere prioriterer. Fonden skal løse udfordringer, som kommunen lige nu har svært ved at løse.

”Vi har nogle udfordringer, som vi ikke bare kan løse som kommune, så for os er det ikke bare et spørgsmål om penge, når vi opretter vores fond. Det er også for at trække nye kompetencer ind i arbejdet. Jeg er optaget af at få så gode løsninger som muligt, og ikke så optaget af, om det er privat eller offentligt,” siger Jacob Bundsgaard, der håber, at den aarhusianske fond kan være klar i løbet af efteråret.

Også Herning Kommune er ved at udforme sin første sociale obligation, hvor kommunen udpeger et socialt problem og trækker privat kapital ind i finansieringen af indsatsen.

Behov for at ryste posen

Når regeringen, Folketinget og to store jyske kommuner arbejder med sociale obligationer, er det bl.a. for at trække nye kræfter og ikke mindst nye perspektiver ind i løsningen af sociale problemer.

Det er – desværre – sådan, at kommuner og regioner over hele landet bruger milliarder af kroner på indsatser, der i sidste ende ikke flytter udsatte borgere i den ønskede retning og skaber den udvikling i deres liv, som i sidste ende er målet.

I samarbejde med en række af landets mest fremtrædende specialister udpegede Mandag Morgen for nylig det sociale Danmarks syv dødssynder, dvs. de sociale områder, hvor det offentlige, trods mange års udgifter i milliardklassen, ikke har formået at løse problemerne.

Noget tyder på, at de enkelte aktører i kommuner og regioner har svært ved at bryde med den hidtidige praksis, også selv om indsatserne ikke fører til de ønskede resultater.

”Vi oplever det, jeg vil kalde en udbredt gentagelseskultur inden for det offentlige. Selv om man opnår ringe resultater, bliver man ved med at gøre det samme. Hvis vi kan bryde med gentagelseskulturen, vil det kunne hjælpe flere borgere bedre og også give samfundet en stor, ekstra besparelse,” siger Helle Øbo, der er direktør i AskovFonden, en af de nonprofit-aktører, der arbejder med udviklingen af nye metoder til løsning af sociale problemer.

AskovFonden er en af de aktører, som kunne komme i spil til at levere løsninger på de udvalgte opgaver, når Den Sociale Investeringsfond og andre investorer skal finde samarbejdspartnere.

Helle Øbo henviser bl.a. til, at omkring 7 pct. af de unge mellem 25 og 30 år hverken har et arbejde, er i uddannelse eller er i praktik. Selv om der er økonomisk fremgang i Danmark, bringer de gode konjunkturer ikke den andel ned.

”Kommunerne tænker ikke forebyggelse up front, og det er hele formålet med Den Sociale Investeringsfond. Hvis vi kan lykkes med at få flere unge i gang, får de et bedre liv, og samfundet sparer udgifter gennem hele deres liv. Det er også en god forretning for os alle sammen,” siger Helle Øbo.

Endnu er det ikke fastlagt, hvilke områder og hvilke projekter Den Sociale Investeringsfond skal understøtte.