Den nordiske model har skam overlevet reformbølgen

Nordiske reformer er lige så vidtgående som resten af Europas, men mange traditionelle værdier i den offentlige sektor er stadig intakte i Norden, viser ny forskning.

Vi hører ofte, at New Public Management (NPM) påvirker den offentlige sektor drastisk og ødelægger grundværdierne i velfærdsstaten. Men ny forskning viser, at vi godt kan reformere den offentlige sektor og samtidig holde mange af de traditionelle værdier i den offentlige sektor intakte.

NPM er vidt udbredt i Europa og i alle de nordiske lande. Danmark står ikke alene, og reformerne er ikke bare noget, som enten Thorning eller Løkke har fundet på. Det er en bred nordisk og europæisk tendens. Men den nye forskning viser, at de nordiske lande faktisk ikke går all in på NPM, men fravælger markedsdelen og fokuserer mere på indførelse af resultatbaseret styring, mens de tilpasser styringen til specifikke forhold i landene. De nordiske lande er meget aktive reformlande i modsætning til mange andre lande i Europa, og de er kontinuerligt optagede af at forandre den offentlige sektor. Samtidig viser forskningen, at de nordiske lande tilgodeser de traditionelle værdier såsom lige adgang til offentlig service, åbenhed (transparens) samt fair behandling af borgerne. Derfor giver det mening at tale om en egentlig nordisk reformmodel.

Største empiriske forskningsprojekt om reformer i Europa

Det nye forskningsprojekt er gennemført i 19 europæiske lande og har fået svar fra i alt 7.077 topledere i centraladministrationer og regioner – heraf 1.907 offentlige topledere i de nordiske lande. Vi har spurgt toplederne i den offentlige sektor om, hvordan udviklingen i styringen er forløbet. Det er det hidtil største empiriske forskningsprojekt i Europa om reformer i den offentlige sektor. En del af forskningen har fokuseret specifikt på de fem nordiske lande (Danmark, Sverige, Norge, Finland og Island), hvor nordiske forskere nu publicerer resultaterne i bogen ”Nordic Administrative Reforms: Lessons for Public Management”. Inden for forskningen var det tidligere opfattelsen , at de nordiske lande var ”bagud med reformer” og halsede efter lande som Storbritannien og Holland, når det gjaldt om at videreudvikle den offentlige sektor. Sådan er det ikke mere.

De nordiske lande er klart på omgangshøjde med reformudviklingen i resten af Europa. Forskningen viser, at de nordiske lande skiller sig ud fra andre grupper af lande ved, at de har fokuseret på en mere pragmatisk tilgang til reformer, men at de har arbejdet systematisk med især resultatbaseret styring. De andre grupper af lande er de germanske lande (Tyskland, Østrig og Holland), de østeuropæiske lande (Estland, Kroatien, Litauen, Serbien og Ungarn), de angelsaksiske lande (Storbritannien og Irland) og de midt- og sydeuropæiske lande (Frankrig, Italien, Spanien og Portugal). De nordiske lande arbejder også ofte med dialog i forhold til deres reformer. Danmark er dog mere top-down-orienteret i sin reformtilgang end nabolandene.

De nordiske landes offentlige ledere vurderer generelt, at der er frembragt resultater af reformerne, og at effektiviteten er blevet forbedret. På spørgsmålet om vurderingen af den offentlige sektors resultater de seneste 5 år på en skala fra 1 til 10 er resultatet samlet set 6,5 fra de nordiske landes offentlige ledere, mens det er 5,5 for de angelsaksiske landes, 5,8 fra de østeuropæiskes, 5,6 fra de germanskes samt 5 for de midt- og sydeuropæiske landes offentlige ledere. Danmark leverer den mest optimistiske vurdering med 7,1. Det er i sig selv opsigtsvækkende, men derudover er der især tre pointer fra forskningen, som er værd at hæfte sig ved:


  1. Nordiske lande er ivrige efter reformer


De nordiske lande arbejder kontinuerligt med reformer og synes egentlig selv, at det går meget godt. Det giver også mulighed for, at landene kan drive forvaltningspolitik uden meget store partipolitiske udsving, hvilket dermed giver større stabilitet. De nordiske lande har især gennemført reformer af resultatbaseret styring. I Danmark er forskellige moderniseringsprogrammer blevet gennemført af forskellige regeringer gennem årene. Norge har også haft større forvaltningspolitiske udmeldinger fra regeringen, men Danmark har de mest omfattende reformer i Norden, og her eksisterer ligefrem en diskussion om, at politikerne og centraladministrationen er gået ”reformamok”. Undersøgelsen her kan bekræfte, at danske beslutningstagere i lighed med deres nordiske kollegaer har været reformivrige. I Danmark har der især været fokus på effektivisering og afbureaukratisering.

  1. Nordiske lande bevarer de traditionelle værdier i den offentlige sektor


De nordiske lande har en lav politiseringsgrad sammenlignet med andre lande. De ledende poster i den offentlige sektor bliver ikke bare besat af venner på grund af politisk tilhørsforhold, men besættes på baggrund af faglige kvalifikationer efter en fair ansættelsesproces, hvor kriterierne for stillingerne er kendte. Det giver mulighed for større åbenhed (transparens). Det samme gælder ligebehandling af borgerne og etisk ansvarlighed. Ud fra tallene i denne undersøgelse har reformerne således ikke påvirket den offentlige sektors traditionelle værdier, som de nordiske lande er kendte for. De traditionelle værdier er stadig intakte og er ikke eroderet drastisk. Samlet betyder punkt 1 og punkt 2, at vi kan tale om en nordisk reformmodel.

  1. En nordisk model med mindre interne forskelle


Der er mange ligheder mellem de nordiske landes modeller, som gør, at vi godt tør at tale om en nordisk model, når vi ser den i forhold til modeller i andre grupper af lande i Europa. Imellem de nordiske lande er der dog også nogle markante forskelle, hvilket især skyldes landenes socioøkonomiske kontekst samt deres institutionelle opbygning. Norge har klaret sig godt gennem finanskrisen, mens Island som bekendt var særdeles hårdt ramt. Island har derfor fokuseret mere på nedskæringer, mens reformerne i Norge er mere konsistent rettet mod serviceforbedringer og er støttet af fagforeningerne. I Norge vurderer de adspurgte, at reformerne har haft en positiv indvirkning på den offentlige sektor. Island har et mere skeptisk blik på reformerne og ser ikke nogen større effektiviseringer materialisere sig.

Sverige har fokuseret mest på resultatbaseret styring og har involveret fagforeningerne meget. Digitalisering har mindre fokus i Sverige, men er naturligvis stadig vigtig, og når der fokuseres på digitalisering, forbindes det positivt med større effektivitet.

I Finland er reformerne mere udfordret af fagbevægelsen. Reformerne ses i højere grad som nedskæringer, og resultaterne af reformerne vurderes ikke at have forbedret så meget som i de andre lande. Det er dog interessant, at det ikke har givet udslag i en markant anderledes organisering af den offentlige sektor.

Som alternativ til NPM taler forskningen nu om ”den neo-weberianske stat” (NWS), som er en betegnelse for en effektiv og performance-orienteret offentlig sektor, der samtidig vil yde god service til borgerne, men hvor det stadig er den offentlige, og ikke den private, sektor, der står for hovedparten af serviceleveringen.

Undersøgelsens begrænsninger

Der vil være dem, der siger, at det er for godt til at være sandt, at de nordiske velfærdsstater bare er under pres, og at det går meget værre, end vi beskriver her. Der er tillidskrise, krise for serviceniveauet, krise for de offentlige ansatte og krise i forholdet mellem politikere og embedsmænd. Det er rigtigt, at der ligger nogle begrænsninger i undersøgelsens metode. Der er tale om en spørgeskemaundersøgelse til landenes centraladministrationer og regioner (afhængig af landenes strukturelle opbygning). Vi spørger hverken kommunerne, de ansatte eller brugerne om, hvordan de oplever serviceniveauet. Derfor må der fremtidige undersøgelser til, som fokuserer på både den oplevede og den objektive kvalitet i serviceleveringen. I den nye nordiske bog har vi forsøgt at tage hensyn til noget af kritikken ved at inddrage de relevante undersøgelser og forskningsresultater, som var tilgængelige i hvert af de fem nordiske lande.

En anden kritik kan være, at undersøgelsen kun giver et øjebliksbillede – nemlig fra det år, da vi sendte vores spørgeskema ud. Igen er der tale om en relevant kritik, men den konkrete undersøgelse havde nogle klare rammer at operere inden for og måtte derfor tage til takke med et spørgeskema. Resten af forskningsprojektet har dog undersøgt andre dele af styringen af den offentlige sektor, se nærmere på projektets hjemmeside. Endelig er der det mere normative spørgsmål om, hvorvidt reformer overhovedet tjener noget formål for samfundet. Flere befolkningsgrupper sætter spørgsmålstegn ved reformer og spørger, om det overhovedet er godt at gå ”reformamok”, eller om vi snarere har nået et punkt om ”reform-nu-er-det-nok”. Dette er en relevant indvending, som ikke besvares direkte i dette forskningsprojekt, der primært har kigget på udbredelsen af reformerne og vurderingen fra de offentlige ledere.

Nordiske lande laver aktivt reformer og holder mange traditionelle værdier intakte

Afsluttende kan vi alligevel konkludere, at der findes en nordisk model for reformer af den offentlige sektor. Mange steder i Europa er reformer på dagsordenen. Reformiveren, resultaterne i form af øget effektivitet og bevarelsen af mange traditionelle værdier i den offentlige sektor gør, at vi godt kan tale om en nordisk model. Den nordiske model er mest fremtrædende, når vi sammenligner med andre grupper af lande. Internt i Norden er der forskelle mellem landene, men generelt vurderes reformerne for det meste positivt i form af en opfattelse af forbedrede resultater hos de adspurgte nordiske offentlige ledere. Og de traditionelle nordiske værdier i den offentlige sektor som åbenhed, ligebehandling og fairness eksisterer stadig. Vi kan altså godt reformere den offentlige sektor og samtidig holde mange af de traditionelle værdier i den offentlige sektor intakte.

Forrige artikel Politisk udpegede embedsmænd er ikke løsningen Næste artikel Derfor bør direktører være verdens bedste designere