Når faglærerne på Lergravsparkens Skole i København registrerer, om alle klassens elever møder til naturfag, idræt eller matematik, sker det på et stykke papir. Bagefter taster skolesekretæren registreringen ind i kommunens database. I dag har kun klasselæreren login og kan selv registrere fravær direkte i systemet.

Når lederen af Aabyhøj Dagtilbud i Aarhus – der tæller otte pasningstilbud – tidligere lavede sin kvalitetsrapport om børnenes udvikling, deres forældres tilfredshed og de 102 medarbejderes trivsel, brugte han og hans medarbejdere dage på at gentage oplysninger, som allerede var indberettet én gang.

Børne– og Ungeforvaltningen i Aarhus har nu forenklet indberetningerne og er kommet dobbeltarbejdet til livs. Lergravsparkens Skole håber på samme forenkling i løbet af de kommende måneder. Her har skoleleder Torben Vorstrup sat dobbeltarbejdet med fraværsregistreringen på listen over 91 arbejdsgange i Børne- og Ungeforvaltningen i Københavns Kommune, der bør forenkles.

Fraværsregistreringen i København og kvalitetsrapporten i Aarhus er to eksempler på, at kommuner i øjeblikket rydder op i deres eget bureaukrati og forenkler de kommunale arbejdsgange som aldrig før. Undervejs gør de op med selve embedsmandskulturen på rådhusene, forvaltningen flytter sit fokus fra regler, indberetninger og kontrol til nu også at se sig selv som en del af den service, børnehaver, skoler og andre kommunale institutioner giver borgerne. Og resultatet er, at man sparer tid og penge.

”Vi har fået styr på regelmaskinen,” siger Steen Andersen Frøslev, der leder Aabyhøj Dagtilbud i Aarhus. Lederen af Lergravsparkens Skole i København, Torben Vorstrup, siger, at han for første gang i sin professionelle karriere tror på afbureaukratisering.

I Aarhus og København foregår oprydningen systematisk og er båret af et helt nyt samarbejde mellem embedsmændene på rådhuset, lederne på institutionerne og de ansattes faglige organisationer.

I andre af landets 10 største kommuner sker forenklingen mere punktvist. I Frederiksberg, Kolding, Randers og Viborg er afbureaukratisering en måde at slanke og effektivisere administrationen på og ad den vej frigøre penge til kommunal service. Samlet set har de store kommuner indledt kampen mod regler, indberetninger og dokumentationskrav med en hidtil uhørt systematik.

Politisk arvestykke

Indtil nu har skiftende regeringers indsats – fra den konservative Poul Schlüter tilbage i 1980’erne, over socialdemokraten Poul Nyrup i 1990’erne, til venstrefolkene Anders Fogh Rasmussen og Lars Løkke Rasmussen i 00’erne – alle bebudet et opgør med bureaukratiet. Men uden held.

”Afbureaukratisering er populært, men vanskeligt at gennemføre i praksis. Det er ofte blevet ved de flotte ord og hensigterne,” siger Kurt Houlberg, programchef i KORA, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning.

Også den nuværende regering under Helle Thorning-Schmidt har sat afbureaukratiseringen på dagsordenen som et af flere elementer i den bebudede tillidsreform, der først blev nævnt i regeringsgrundlaget fra oktober 2011 og derefter i 2020-planen fra maj sidste år med ordene:

“For at understøtte den bedst mulige anvendelse af de offentligt ansattes tid er der behov for at afskaffe de opgaver og regler, der tager tid og fjerner fokus fra de offentlige kerneydelser … Lovgivningen skal ikke indrettes på kontrol, men på tillid til medarbejderne”.

Økonomi- og indenrigsminister Margrethe Vestager er gang på gang citeret for sin kritik af ikke bare VK-regeringens, men også de andre tidligere forsøg på afbureaukratisering. Men uanset hvor populært det er at råbe til kamp mod regler og bureaukrati, så har det ikke hjulpet.

"Hvad nytter det, at vi fjerner regler med en pincet, når der samtidig smides nye på med en skovl?” spørger Vestager igen og igen.

FTF, der er hovedorganisation for en række offentligt ansattes fagforbund, dokumenterer i flere medlemsundersøgelser, at omfanget af indberetninger og dokumentation tilsyneladende er konstant.

Socialrådgivere, pædagoger og lærere er nogle af de faggrupper, der i FTF’s undersøgelser fortæller, at de i gennemsnit bruger en time om dagen på at dokumentere deres arbejde. Sådan var resultatet i 2009 og igen i 2011, da FTF spurgte medlemmerne, hvor meget tid de bruger på dokumentation. Samlet bliver det ifølge FTF til, at offentligt ansatte bruger svimlende 60 millioner timer om året på at indberette og dokumentere.

”Vi er helt enige i, at offentligt ansatte skal dokumentere deres arbejde, men der skal være en balance. Er det f.eks. nødvendigt at tælle håndvaskene på hospitalerne,” spørger Bente Sorgenfrey, formand for FTF, der mener, at medarbejdere og ledelse løbende skal diskutere nødvendigt og unødvendigt bureaukrati på arbejdspladsen.

Kampen om kommunernes førertrøje

Det er altså ikke nok at blæse til kamp mod regler. Indsatsen skal fastholdes år efter år. Ikke mindst skal indsatsen følges op med en ny kultur i forvaltningen, så det naturlige førstevalg for en embedsmand ikke er regler og mere dokumentation, men først en dialog med de berørte ledere og medarbejdere.

Det viser bl.a. erfaringerne fra Aarhus Kommune. De to største kommuner kæmper om førerpladsen i opgøret med kommunernes eget bøvl og bureaukrati. Og Aarhus Kommune har arbejdet med afbureaukratisering siden 2009 som led i en tillidsreform på linje med det, regeringen nu lægger op til på landsplan.

I forbindelse med budgettet for 2013 forpligter Københavns Kommune sig på samme måde til at koble indsatsen mod de overflødige paragraffer med en tillidsreform, der flytter magt og indflydelse fra rådhuset og ud på de enkelte institutioner. Se Mandag Morgen Navigation 05/2012 ”Rådhusets tillid giver mod i forvaltningen”. Hvor den jyske hovedstad begyndte bedst, lægger københavnerne systematisk op til en fuldskalareform af styring, ledelse og bureaukrati, der kan få langt mere omfattende konsekvenser.

I Aarhus Kommune glæder Steen Andersen Frøslev sig over resultaterne, fordi han i sin dagligdag kan mærke, at der er blevet og stadig bliver luget ud i indberetningskravene.

”Vi kan nu hente mange oplysninger i systemet, fordi de allerede er indberettet en gang, og det betyder for eksempel, at jeg ikke skal afsætte lige så mange personaletimer til arbejdet med kvalitetsrapporten. For mig selv frigør det mindst en arbejdsdag om året,” siger han. Dertil kommer den tid, medarbejdere på institutionerne sparer.
Men hvor befriende det end er at slippe for at taste de samme data ind to gange, så ligger den store gevinst ved afbureaukratiseringen et helt andet sted.

”Den vigtigste del af vores afbureaukratisering har været, at Børne- og Ungeforvaltningen er blevet mere serviceorienteret. Sådan en forvaltning er en kæmpekolos, og i stedet for at sidde og udstede regler samarbejder de med os om at løse opgaverne,” siger Steen Andersen Frøslev.

Konklusionen er klar: Der er blevet mindre kontrol og mere service, når embedsmændene diskuterer de bøvlede sagsgange direkte med lederne af vuggestuer, børnehaver og andre kommunale institutioner.

Faglige organisationer er med

Lige så meget, de sparede minutter betyder i Aarhus, lige så afgørende er det at fastholde kursændringen i forvaltningen, så den gamle regelkultur ikke igen vinder frem på bekostning af den nye servicekultur. Derfor er det ifølge Steen Andersen Frøslev ikke nok at luge ud i regler og overflødige dokumentationskrav en gang for alle. Skal afbureaukratiseringen lykkes, kræver den vedholdende opmærksomhed.

I Aarhus sker det gennem særlige kontaktgrupper, hvor ledere jævnligt mødes med embedsmænd fra forvaltningen og diskuterer kravene til dokumentation og anden indberetning. Ved siden af det har særlige følgegrupper med repræsentanter fra faglige organisationer netop sat gang i nye initiativer i kampen mod bureaukratiet.

Men der skal holdes fast. Møderne i kontaktgrupperne er ifølge Steen Andersen Frøslev helt afgørende for, at afbureaukratiseringen ikke bare er et slag i luften, men en vedholdende indsats. Et forhold, der også fremhæves i kommunens egen evaluering af afbureaukratiseringen fra oktober.

Også faglige organisationer som pædagogernes forbund, BUPL, vender tommelfingeren opad for den indsats, der er gennemført. BUPL er en af de organisationer, der sidder med ved bordet, når kommunen taler afbureaukratisering. Der har dog ifølge BUPL været mere fokus på detaljerne end på en samlet ledelsesreform.

”Vi har en god og konstruktiv dialog, og vi har fået luget ud i irriterende krav om indberetninger. Men jeg savner det næste skridt. Vi har fokuseret for meget på teknik og detaljer og for lidt på den anden del af reformen: at der skal skabes mere plads til den enkelte leder og medarbejderne på de enkelte institutioner. Det har vi til gode,” siger faglig sekretær i BUPL, Aarhus, Claus Jensen.

Aarhus sparer penge

På toppen af den administrative pyramide i Aarhus Kommune erkender stadsdirektør Niels Højberg, at råderummet på de enkelte institutioner skal øges.

”Vi diskuterer lige nu, hvordan det kan gøres. Det er et af de store pejlemærker for vores arbejde,” siger han.
Aarhus Kommune sætter ind med en hel palet af initiativer for at slippe af med unødigt bureaukrati og øge råderummet lokalt. Derfor kan der være en sammenhæng mellem detaljerne og det overordnede ønske om at give plads.

Afskaffelsen af unødig dokumentation suppleres med digitalisering, der f.eks. skal standardisere og forenkle lønindberetninger over hele kommunen. I dag har de enkelte afdelinger ofte købt eller udviklet deres egne systemer, og det fører til ekstra behov for vedligeholdelse og servicering.

”Vi standardiserer vores it-systemer og gør det enklere at betjene dem. Vi tror på, at det kan frigive tid ude på institutionerne, hvis de ikke skal slås med deres it,” siger Niels Højberg.

Emne for emne får institutionerne i Aarhus mere indflydelse på deres egen hverdag. Det gælder f.eks. også, når der skal spares.

”I stedet for at sidde herinde på rådhuset og fastlægge besparelserne i detaljen, melder vi rammerne for besparelserne ud til forvaltninger og institutioner, der så selv må finde den bedste måde at gennemføre dem på,” siger han.

I det samlede regnestykke forudser han store besparelser ved at afbureaukratisere, effektivisere og omlægge forvaltningen.

”Vi har allerede skåret 15 procent på udgifterne til ledelse og administration, og jeg tror, at vi kan finde mere. Det afgørende er, at vi fortsat kan levere ydelser af høj kvalitet. Den økonomiske bundlinje må ikke overskygge arbejdet med effekten i servicen til borgerne,” siger Niels Højberg.

Aarhus Kommune har været i gang med afbureaukratisering siden juni 2009, et år før den daværende beskæftigelsesminister, Inger Støjberg fra Venstre, satte gang i den seneste af de mange stort anlagte kampagner for at slippe af med unødige regler og hæmmende bureaukrati.

Væk med bøvlet-kampagnen skræmmer

Væk med bøvlet-kampagnen begyndte godt. I løbet af bare to måneder i 2010 modtog Inger Støjberg og Beskæftigelsesministeriet 1.700 forslag til afbureaukratisering af arbejdet i a-kasser og på landets kommunale jobcentre. En efterfølgende konsulentrapport reducerede de mange ideer til i alt 389 forslag til afbureaukratisering, som ministeren igen oversatte til 46 initiativer. På bundlinjen skulle de 46 initiativer resultere i en besparelse på 94 millioner kr. eller 140 medarbejdere i landets kommuner.

I gennemsnit ville det frigøre halvanden fuldtidsbeskæftiget medarbejder i hver af de 98 kommuner.

[graph title="Ledere er blevet (lidt) gladere for forvaltningen" caption="Figur 1  " align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/24fb3-jre_fig1_ledere_er_blevet_lidt_gladere_for_forvaltningen_0.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/342b8-jre_fig1_ledere_er_blevet_lidt_gladere_for_forvaltningen_0.png" text="Lederne i Københavns børnehaver og skoler mener, at forvaltningen er blevet mere lydhør. Men der er stadig plads til forbedring."]Note: 1 Arbejdspladsvurderinger fra de godt 700 institutionsledere i Børne- og Ungeforvaltningen i Københavns Kommune, 2009 og 2011. Skalaen går fra 1 (passer slet ikke) til 6 (passer helt)., Kilde: Børne- og Ungeforvaltningen, Københavns Kommune. [/graph]

I den virkelig verden var der langt fra ministerens regnestykke til besparelserne. I en usædvanligt skarp indstilling til byrådet i Aalborg vurderede kommunens forvaltning, at kun 5 af de 46 initiativer var ”reelle lettelser”, resten har stort set ingen betydning for den kommunale administration. Samtidig ville 5 andre af ministerens initiativer føre til ”merarbejde” i kommunerne.

”Når der er afbureaukratiseringskampagner, er der naturligvis fokus på tiltag, som medfører arbejdslettelser. Der er samtidig en tendens til, at man glemmer tiltag, som ”går den anden vej” – altså medfører merarbejde”, hedder det i en konklusion.

Kort efter kampagnen sluttede, gik det stærkt, men i den forkerte retning. I en 9 sider lang bekendtgørelse lagde Arbejdsmarkedsstyrelsen under Beskæftigelsesministeriet op til meget forskellige niveauer for refusion, afhængigt af om borgeren var på kontanthjælp, revalidering, sygedagpenge eller dagpenge. Når refusionen videre afhang af, om borgeren var i virksomhedspraktik, deltog i et uddannelsesforløb som revalidend eller blot modtog dagpenge, blev refusionsregnskabet et klassisk eksempel på bureaukratisering – og i dette tilfælde kom de nye regler endda fra Væk med bøvlet-kampagnens egen minister.

2010 blev alt i alt endnu et af de år, der miskrediterede forsøgene på afbureaukratisering.

”Det var marginalt, hvad der kom ud af Væk med bøvlet-kampagnen. Den kan ses som et eksempel på, at de historiske erfaringer med afbureaukratisering ikke er ret gode,” siger Kurt Houlberg fra KORA.

Tillidsreform i 2013

Uden for offentlighedens søgelys forbereder SRSF-regeringen sin indsats over for regler og bureaukrati, der helt som tillidsreformen i Aarhus bliver en del af en mere omfattende indsats under overskriften ”Modernisering af den offentlige sektor”.  Indsatsen skal ikke bare luge ud i enkelte særligt arbejdskrævende indberetnings- eller dokumentationskrav, men ændre hele tankesættet i den eksisterende lovgivning og forvaltning.

Økonomisk set er målet ambitiøst: Den samlede modernisering skal spare det offentlige for 5 milliarder kr. i 2020, som regeringen så forpligter sig til i stedet at anvende på f.eks. sundhed eller uddannelse. Til sammenligning har f.eks. 2012-reformen af førtidspensioner og fleksjob sparet det offentlige for 1,9 milliarder kr.

De mange penge skal hentes hjem med en indsats, hvor afbureaukratisering indgår som et af flere redskaber i den samlede modernisering. Det helt afgørende er styring efter mål og en klarere prioritering af indsatsen. Ud over afbureaukratisering handler det om digitalisering, velfærdsteknologi og en ledelsesreform, der bygger på tillid til lederne og medarbejderne på de enkelte institutioner.

Bid for bid er embedsmænd i moderniseringsenheden under Økonomi- og Indenrigsministeriet ved at samle de elementer, der i foråret 2013 skal give moderniseringsindsatsen kød og blod.

Til foråret skal først reguleringen af dagtilbud og derefter reguleringen af hele beskæftigelsesområdet gås efter. Eftersynet skal først afdække, om målet med reguleringen på de to områder står klart, og derefter analysere de eksisterende styringsredskaber.

FTF fremstår som en af de hårdeste kritikere af de hidtidige forsøg på afbureaukratisering. Ved at begynde med mål og efterse de eksisterende styringsredskaber tror organisationens formand dog, at bureaukratiseringen af medlemmernes arbejdsdag endelig kan stoppe.

”Regeringens fokus er rigtigt, og vi tror på det. Men det kræver stor selvdisciplin af ministre, politikere og embedsmænd. Det letteste er at udarbejde en ny regel, og derfor er det vigtigt, at vi i fællesskab udvikler nye værdier eller dogmer for, hvordan den offentlige sektor skal styres,” siger Bente Sorgenfrey.

Hun forestiller sig værdierne eller dogmerne opstillet på en liste med under 10 bud, der kan udgøre grundlaget for en ny, mindre regelbunden styring af den offentlige sektor.

København dropper stopure

Tillidsreformen i Københavns Kommune er skrevet ind i kommunens budget for 2013 og har på den måde fået ekstra betydning. De fleste af kommunens i alt syv forvaltninger har sat gang i initiativer, der både skal flytte magt og indflydelse fra rådhus til institutioner og medarbejdere og forenkle arbejdsdagen.

Et eksempel er minuttyranniet i hjemmeplejen, som Anders Fogh Rasmussen satte på dagsordenen i valgkampen op til regeringsskiftet i 2001. Kravet om at hjemmehjælperne tager tid på hver enkelt opgave – bleskift og bad til fru Jensen – vakte stor debat. Men det var hverken regeringen eller Folketinget, der tilrettelagde arbejdet i hjemmeplejen og brugte stopurene. Det var derimod de enkelte kommuner, og selv VK-regeringens ekstra bevillinger til kommunernes hjemmepleje kunne ikke stoppe minuttyranniet. Opgøret med minuttyranniet er det mest tydelige eksempel på, hvordan kommunerne selv kan rydde ud i indberetninger og dokumentation, som medarbejderne oplever som belastende.

Men bare omfanget af kontrollen gør eksemplet med minuttyranniet til en undtagelse, der bekræfter reglen om, at det bøvl, lærere, pædagoger og hjemmehjælpere oplever, sjældent skyldes enkeltstående kontrol- eller indberetningskrav. I langt de fleste tilfælde er kravene til dokumentation og indberetninger mindre indgribende. Der er bare så mange af dem, at de samlet set opleves som en belastning.

Netop det, at mange små krav til dokumentation giver et stort bureaukrati, oplever de ansatte i Københavns Kommunes Børne- og Ungeforvaltning, hvor medarbejdere og ledere sammen med repræsentanter fra faglige organisationer har stillet i alt 91 forslag til oprydning i eller forenkling af krav til indberetningerne. Hvor Inger Støjbergs kampagne gennemførte langt under 10 pct. af ideerne til afbureaukratisering, har Københavns Kommune allerede nu gennemført langt over halvdelen. Kort før jul var 56 forslag gennemført, mens en række andre forslag efter planen skal gennemføres i 2013.

”Jeg føler, at man for første gang i mine snart 20 år som leder tager vores forslag alvorligt. Vi har haft stor indflydelse på afbureaukratiseringen. Det er dejligt, at medarbejderne bliver taget med på råd, og at forvaltningen lytter,” siger Torben Vorstrup, leder på Lergravsparkens Skole på Amager og medlem af den oprydningsgruppe, der lige nu følger afbureaukratiseringen.

Målet er at spare penge

Arbejdet med afbureaukratisering i Børne- og Ungeforvaltningen i København er en del af en mangeårig turn-around, der skulle stoppe tilbagevendende budgetoverskridelser. Ud over det nødvendige fokus på økonomien har der ifølge stabschef Thomas Berlin Hovmand hele tiden været fokus på afbureaukratiseringer.

I de første indledende faser blev der gjort op med, at forvaltningskontorerne selvstændigt bad ledere af daginstitutioner og skoler om nye indberetninger, dokumentationer eller andre opgaver. Nu samler Thomas Berlin Hovmand og hans embedsmænd ugens opgaver i en samlet pakke, ugepakken, der udsendes hver onsdag kl. 12. Det gør det muligt for lederne på institutionerne at tilrettelægge indberetningerne hen over ugen. En samordning, der siden har gået sin sejrsgang i stort set alle kommuner.

Et andet eksempel er, at lederne på de 450 institutioner og skoler ikke længere skal shoppe rundt på kommunens hjemmesider for at finde den medarbejder i forvaltningen, der kan hjælpe dem. Nu er der oprettet en central hjemmeside, opgaveportalen, og en samlet serviceindgang til hele embedsmandskorpset på rådhuset.

”Vi skal tilbyde lederne hjælp og redskaber, der er forståelige og relevante for de opgaver, de skal løse. Og så skal de have mulighed for personlig support,” siger Thomas Berlin Hovmand, der helt som kollegerne i Aarhus opfatter serviceringen af lederne på daginstitutioner og skoler som en kerneopgave.

Der er gode grunde til at vende op og ned på forvaltningens rytmer. Efter en række kvalitative interview med ledere og medarbejdere skal kommunen ifølge rapporten ”Tillid i København” som det første og vigtigste punkt mindske kravene til dokumentation, hvis tillidsreformen skal have succes. Som det er nu, opfatter flere af medarbejderne ikke forvaltningen som en partner, men som en kontrolinstans. Sammenhængen mellem unødigt bureaukrati og en reform af kommunernes måde at styre deres indsats på er tydelig.

Thomas Berlin Hovmand kan med henvisning til arbejdspladsvurderingen fra 2011 påvise, at hans indsats bærer frugt. I forhold til 2009 opfatter flere ledere nu forvaltningen som en partner. Det sker dog fra et lavt niveau. Der er et stykke vej, før lederne giver embedsmændene inde på rådhuset samme gode karakter som deres egne medarbejdere. Se figur 1.

Byg kommunen op på ny

I København opfordrer LFS, fagforening for de københavnske pædagogmedhjælpere, pædagoger og ledere, kommunen til at benytte tillidsreformen og opgøret med bureaukrati til at tænke styringen af byen om, helt fra bunden af.

”Vi har fået en rigtig god start, men det er ikke vidtgående nok. Vi skal gentænke styringen helt fra begyndelsen. Det kan vi få en både bedre og en billigere kommune ud af,” siger Jan Hoby, der er næstformand i LFS.

For LFS handler indsatsen om at flytte tid fra indberetninger og dokumentation til de serviceopgaver, medlemmerne udfører.

”Vi kæmper komma for komma og bruger tid i kommunens arbejdsgrupper. Afbureaukratisering er ikke fluffy, men hårdt arbejde. Vi tror på, at indsatsen kan skabe mere trivsel ude på arbejdspladserne,” siger Jan Hoby.

Komma for komma eller indberetning for indberetning. Aarhus og Københavns Kommuner har sat gang i det hidtil mest gennemgribende eftersyn af det offentliges forvaltning af borgernes velfærd. Det handler ikke bare om kommaer eller indberetninger, men også om den grundlæggende indstilling til, hvordan den offentlige sektor skal styres. Her er afbureaukratisering ifølge rapporten ”Tillid i København” det første ufravigelige skridt, hvis det skal lykkes at opbygge en ny måde at styre den offentlige sektor på.