Over hele det politiske landskab – fra Enhedslisten til Liberal Alliance – lyder der med jævne mellemrum udfald mod den måde, den offentlige sektor i Danmark bliver styret på.

1. maj kom dundertalen så fra Socialdemokratiet. Danmarks største parti brugte arbejdernes internationale kampdag på at blæse til kamp – ikke mod onde kapitalister – men mod effektiviseringer, bureaukrati og new public management-logikker i styringen af den offentlige sektor i et forsøg på at relancere den reform, som partiet på sin partikongres i 2016 kaldte en ”fingrene-væk-reform”.

På et værtshus i Køge talte gruppeformand Henrik Sass Larsen (S) således om behovet for et opgør med new public management, bonuslønninger og proceskrav for at kunne ”sætte den offentlige sektor fri til at styre sig selv,” som han udtrykte det ifølge Ritzau. Og samme morgen tog formand Mette Frederiksen efter en længere mediepause bladet fra munden og lancerede sit verbale angreb på alle de begreber, hun samlede under fællesbetegnelsen ”den åndsforladte styring”.

”I Socialdemokratiet er vi klar til at tage et opgør med den åndsforladte styring af den offentlige sektor. New public management, evige effektiviseringer, lovgivning, lovgivning, lovgivning og bureaukrati, bureaukrati og bureaukrati,” oplistede hun.

”Faglighed og relationer mellem mennesker er blevet skemalagt. Og vi har måske i alt det glemt det allervigtigste, vi har, nemlig tillid mellem mennesker og tillid til hinanden,” sagde Mette Frederiksen som en genklang af de centrale budskaber fra Margrethe Vestagers (R) kuldsejlede ’Tillidsreform’ fra 2013.

Det er langt fra første gang, at ledende politikere fra regeringsbærende partier taler dunder mod bureaukratiet og new public management og fremhæver behovet for mere tillid til medarbejdere i den offentlige sektor. Ud over Vestagers forsøg fra da hun sad i regering med S og SF, er også den siddende borgerlige regering i gang med at endevende styringen af den offentlige sektor ved hjælp af Ledelseskommissionen, der snart er klar med sin rapport, men som allerede har proklameret behovet for mere ledelse og mindre styring.

”Vi foreslår en ’fingrene-væk-reform’ af vores offentlige sektor. Mere ledelse – og mindre styring. Mere samarbejde med vores medarbejdere, mindre proces, bedre resultater,” sagde Mette Frederiksen i sin 1. maj-tale i Ballerup, inden hun drog videre til Glostrup, Næstved, Ringsted og Fælledparken i København med samme budskab.

Spørgsmålet er dog, om man som politiker kan vinde mange vælgere med et budskab, ingen rigtig er uenige i. I regeringen har især Liberal Alliance gjort sig til bannerfører for noget nær samme kamp. I det liberale partis egen 2025-plan er der f.eks. et 17-sider langt kapitel med forslag til en forbedret styring af den offentlige sektor. Kapitlet har titlen ’Farvel til new public management – velkommen til mere frihed og faglighed’.

Populistiske paroler

Spørger man eksperter i offentlig forvaltning, der bl.a. rådgiver kommuner og offentlige ledere om afbureaukratisering, er der da også lige dele anerkendelse og hovedrysten over Socialdemokratiets seneste udmeldinger. Hvis vi begynder med deres rysten på hovedet, opfatter professor i forvaltning og leder af uddannelsen Master of Public Management på Syddansk Universitet Kurt Klaudi Klausen først og fremmest udmeldingerne som valgkampsretorik.

”Det bliver spændende at se, hvad udmeldingerne konkret skal betyde. Lige nu er Socialdemokratiet vist mere i gang med at positionere sig til den kommende valgkamp. Og hvis det er mere end det, er de nødt til at blive mere konkrete med deres løsninger end bare at sige, at tillid er godt, og styring er dårligt,” siger Kurt Klaudi Klausen.

”Det er velmente ord. Vi har hørt det før, og det er jo ikke forkert. Men det er også for nemt og populistisk at melde det ud med ord, der umiddelbart lyder godt; det er for nemt at kritisere bureaukratiet, djøf’erne og systemet. Men hvad betyder ’mere ledelse og mindre styring’ egentlig? Og hvem er overhovedet imod, at vi skal have en tillidsreform?” spørger Kurt Klaudi Klausen.

Som spændvidden i det politiske landskab bag meldingerne antyder, er der nok ikke mange politiske modstandere. Og professoren er da heller ikke selv uenig, understreger han. I 2012 var han tværtimod medforfatter på et udspil fra en bred skare af forvaltningspolitiske forskere på tværs af danske universiteter, der i samlet flok opfordrede Christiansborg til at gennemføre en tillidsreform – et forslag, Margrethe Vestager som økonomi- og indenrigsminister altså samlede op og lancerede i samarbejde med fagbevægelsen. Men det løb desværre ud i sandet.

”Vi har ikke haft en egentlig tillidsreform endnu, hvor man giver lokale ledere større ansvar og har tillid til, at de løser deres opgaver, uden at man fra centralt hold blander sig. Tværtimod har hver eneste regering siden årtusindeskiftet centraliseret mere. Socialdemokratiets regering er ingen undtagelse. Og ser vi længere tilbage, har hver eneste regering siden den første Schlüter-regering umiddelbart efter sin tiltrædelse lavet en redegørelse over, hvordan man ønskede at modernisere den offentlige sektor, og hver eneste af disse har haft et programpunkt om afbureaukratisering og regelforenkling. Men for ingen af dem er det lykkedes,” siger Kurt Klaudi Klausen og forklarer hvorfor:

”Det er nemlig hamrende svært at afbureaukratisere, hvis man ikke virkelig sætter magt bag ordene. Et af de bedste forsøg på det var faktisk Anders Fogh Rasmussens kvalitetsreform fra 2007, hvor man lagde op til, at man i det offentlige konstant skulle spørge sig selv, om konkrete regler og procedurer gav mening eller ej. Og hvis ikke de gjorde, skulle de afskaffes. Men det løb også ud i sandet,” siger SDU-professoren.

Velfærdsordfører Magnus Heunicke (S) afviser beskyldningerne om populisme. Han peger på, at Socialdemokratiet er et af de eneste partier, der ikke har blandet sig i de offentlige overenskomstforhandlinger.

”Så at vi bliver beskyldt for populisme, så snart vi åbner munden igen, synes jeg er lidt mærkværdigt. Vi har arbejdet med den her fingrene-væk-reform i snart to år. Og det skal jo føre til, at vi leverer på det, hvis vi bliver betroet regeringsmagten efter næste valg,” lover han.

”Det her er ikke et moralsk opgør med new public management. Det har haft sin berettigelse engang. Men det, vi kan se nu, er, at det er gået over gevind. Det virker ikke længere. Der er for meget styring af processer og for lidt ledelse,” siger Magnus Heunicke.

Målingshysteriets dødsspiral

En anden professor, Jacob Torfing, fra Roskilde Universitet, var også med i den gruppe af forskere, der kom med det forvaltningspolitiske udspil om behovet for en tillidsreform. Og selv om han er langt mere positiv over for Mette Frederiksens udmeldinger end Kurt Klaudi Klausen, peger også han på risikoen for, at kritikken bliver for populistisk og unuanceret.

”Hun skal passe på, at det ikke bliver for populistisk. For vi må endelig ikke skylle barnet ud med badevandet. Vi har stadigvæk brug for at måle og holde øje med resultater og effekter af arbejdet i den offentlige sektor. Og kritikken må ikke blive til det her meget generelle angreb på bureaukrati eller målinger i den offentlige sektor,” siger Jacob Torfing.

”Men når det er sagt, synes jeg egentlig, at hun rammer plet i sin kritik af, at new public management-logikkerne er gået i selvsving og har ført til en overdreven bureaukratisering og et målingsregime,” siger han og peger på, at S-formanden oven på de bitre og langstrakte overenskomstforhandlinger formår at adressere noget af den ”murrende utilfredshed” og ”nok-er-nok-følelse” blandt de offentligt ansatte, der bl.a. handler om en udbredt utilfredshed med de årlige 2-procentsbesparelser, kombineret med følelsen af formålsløst tidsspilde på kontrol og dokumentation.

”Vi har fået et fuldstændig vildtvoksende dokumentationsregime i den offentlige sektor, hvor det måske nok startede fornuftigt, men hvor det har grebet om sig, og hvor der er en tendens til, at man måler mere og mere – ikke bare på nogle få resultater men på, om man overholder proceskrav og metodekrav og så videre,” siger Jacob Torfing.

Både han og Kurt Klaudi Klausen peger på, at NPM oprindeligt blev indført som et forsøg på at gøre op med bureaukratiet i den offentlige sektor. Den nuance er der ikke spor af i politikernes kritik, når de nærmest sætter lighedstegn mellem bureaukrati og new public management. Derfor er der også en risiko for, at man ikke formår at diagnosticere problemerne korrekt.

”Da man indførte new public management, var det som en reaktion på den meget kraftige kritik af bureaukratiet i den offentlige sektor i slutningen af 1970’erne og op til midten af 1980’erne. Der indførte man new public management ud fra argumenter om, at regler og bureaukrati skulle fjernes, og topstyring skulle vige, så de lokale ledere kunne træde i karakter. De skulle have større ledelsesrum, mulighed for at konkurrenceudsætte og måle på effekterne for at kunne opnå bedre resultater,” siger Jacob Torfing.

Det har langt hen ad vejen været en kæmpe succes, fordi den offentlige sektor i Danmark er blandt verdens mest veldrevne, som Kurt Klaudi Klausen og Ove K. Pedersen tidligere har påpeget. Men Jacob Torfing er noget mere tilbageholdende med at hylde NPM.

”Resultatmålingssystemerne med new public management er siden blevet selv-accelererende, og målingsregimet har grebet om sig, så man er begyndt at måle på alt muligt. Og det har for mig at se ført til en dødsspiral for den offentlige sektor,” siger Jacob Torfing og uddyber:

”Problemet er, at man har ladet sig friste til at måle og kontrollere endnu mere, fordi man pludselig har kunnet identificere, at der er nogle resultater, der udebliver. Så reagerer man typisk fra centralt hold ved at kræve regler og krav til processer, hvor man påbyder lokale institutioner at gøre tingene på en bestemt måde.”

Det er de løsslupne logikker fra NPM en af årsagerne til. En anden er politikerne selv. De har selv født og opflasket det new public management-monster, de alle har så travlt med nu at gå i krig mod.

”For jo mere man målstyrer i den offentlige sektor, jo bedre bliver vi til at identificere, hvor det er for ineffektivt. Men når man så afdækker de her performance-problemer, ønsker politikerne handling, og så svarer de igen med nye regler og proceskrav, som man derefter begynder at måle på. Og så kan det fortsætte i den her dødsspiral,” siger Jacob Torfing.

Senest er selv en af Liberal Alliances egne, ældreminister Thyra Frank, faldet i den fælde, da hun tidligere i år foreslog at forpligte kommunerne til at lave beredskabsplaner og kontrollere årsregnskaber, når de køber plejeydelser af private virksomheder. Formålet skulle være at undgå flere af de mange skandalesager med konkursramte private hjemmehjælpsfirmaer. Men det fører til mere bøvl for kommunerne, og derfor er sådanne forsøg på at vise politisk handlekraft noget af det, der fører til mere og mere kontrol og bureaukrati, siger de to professorer.

”Meget af det, man giver new public management skylden for, skyldes i virkeligheden politikere, der forsøger at træde i karakter på baggrund af enkeltsager ved at forlange, at der skal være mere kontrol og mere dokumentation,” opsummerer Kurt Klaudi Klausen.

Den kritik tager Socialdemokratiet til gengæld til sig.

”Når vi siger ’fingrene væk’, er det også et pålæg til os selv på Christiansborg om at udvise mere tilbageholdenhed med f.eks. processtyring og enkeltsagsregulering,” siger Magnus Heunicke.

Der er brug for LEAN

Så vejen fra blotte paroler om tillid og mindre bureaukrati til egentlige resultater er derfor svær og krævende, påpeger de to forvaltningsprofessorer. Men der er masser at lære fra de mange mislykkede forsøg.

”Vi har jo forsøgt os med en ’fingrene-væk-reform’ tidligere, nemlig den tillidsreform, som Vestager lancerede. Men der var problemet, at det forblev ved de generelle principper, og at ingen var forpligtet til at handle på noget som helst. Derfor blev det lidt et slag i luften,” siger Jacob Torfing.

”Så det her kræver mere end bare fine principper. Nogen skal forpligtes til at gøre noget. Både ministerier, regioner og kommuner skal forpligtes til f.eks. at revidere deres resultatmålingssystemer. De skal kritisk gennemgå alle styrings- og målingssystemer, så vi er sikre på, at de kun måler på nogle ganske få ting på resultatsiden,” siger han.

Han understreger igen, at man ikke fuldstændig må droppe at måle og regulere i den offentlige sektor. Det skal bare ske på en meningsfuld måde, som understøtter de offentligt ansattes faglighed.

”Vi skal måle på en måde, så det opleves som meningsfyldt, påvirkeligt og understøttende for den faglige indsats. For hvis man omvendt måler på en måde, så det føles meningsløst og som en form for kontrol, har det den stikmodsatte virkning. Så spreder der sig en følelse af mistillid i den offentlige sektor, som er ødelæggende,” siger Jacob Torfing og henviser til forskningen på området.

Kort fortalt viser den, at pisk og gulerod fremelsker egennytten hos de offentlige ansatte.

”Og det er ikke egennytten, vi har brug for. Vi har brug for, at de offentligt ansatte er motiverede til den vigtige opgave, de skal løse, med at gøre en forskel for andre mennesker. Det er jo grundlæggende en anden motivation end den individuelle nyttemaksimering, som pisken og guleroden fremkalder,” siger Jacob Torfing.

Kurt Klaudi Klausen foreslår ligeledes en sanering af regler og målingssystemer. Men til den opgave har man netop brug for NPM, påpeger han.

”Det, man skal gøre i forhold til at begrænse regler og styringstiltag, er, at disse skal udsættes for det, man kalder LEAN: Man skal spørge, om disse regler, styringsredskaber og målinger i grunden tilføjer værdi til borgerne i sidste ende. Og hvis de ikke gør, er de nok overflødige,” siger han.

Det paradoksale ved den pointe er, at LEAN er et begreb fra netop NPM-teorierne.

”Så svaret på problemerne med for meget bureaukrati og kontrol i new public management-styringen er altså endnu mere new public management,” siger Kurt Klaudi Klausen.

LÆS OGSÅ: Forvaltningseksperter: Djøf'erne har reddet os fra græske tilstande