På papiret så det ikke ud af meget, da EUs stats- og regeringschefer i forrige uge afsluttede deres sommertopmøde i Bruxelles. Mødets konklusioner opremsede på en enkelt A4-side en række områder, hvor EU vil sætte ind for at sikre bedre budgetdisciplin og større orden i økonomien hos EU-landene.

Men da formanden for Europa-Kommissionen, José Manuel Barroso, dagen efter topmødet holdt en tale på Europa-universitetet i Firenze, var han ikke et sekund i tvivl om, hvad der sker i Europa for øjeblikket:

“Nogle gange er det de små skridt, der er de vigtigste i Europa. Læs venligst topmødets konklusioner nøje. Det, der er i gang, er en stille revolution, hvor der kommer stærkere økonomisk lederskab gennem små skridt. Medlemslandene har accepteret – og jeg håber, de forstod det fuldt ud – at give de europæiske institutioner meget vigtige beføjelser, når det gælder overvågning og en meget stærkere kontrol over de offentlige finanser,” sagde han.

En første indikation på, hvorvidt der er noget om snakken, kommer allerede på onsdag, når Barroso og de øvrige medlemmer af Kommissionen vedtager et forslag til, hvordan man i fremtiden skal gribe ind over for lande med høj og voksende gæld, der ignorerer EUs advarsler og anbefalinger.

Udspillet er ikke diskuteret færdig endnu. Men kilder i Bruxelles venter, at Kommissionen vil foreslå uhørt skrappe sanktionsmuligheder over for de økonomiske “vane­forbrydere”.

En mulighed som nævnes er, at de skal betale en strafafgift, hver gang de øger deres gæld yderligere gennem udstedelse af nye statsobligationer: Lande, som efter gentagne advarsler fortsætter med at øge deres gæld, skal kunne tvinges til at betale en strafafgift på nogle basispoint af obligationens værdi til en lukket konto. Hvis landet ikke får bragt sin gæld i orden, vil pengene blive konfiskeret.

Nyt fokus på gæld

Da EU-landene tilbage i starten af 1990’erne diskuterede og vedtog kriterierne for deltagelse i den økonomiske og monetære union, var der fokus på tre hovedområder. Balance i de offentlige finanser, begrænsning af den offentlige gæld og lav inflation. Siden euroens indførelse har EU primært haft fokus på de offentlige finanser. Reelt har EU-landenes økonomi- og finansministre ladet medlemslandene fortsætte med at lade gælden vokse. Selv da økonomien i Europa blomstrede, fik flere lande lov til at have underskud på deres nationale budgetter, så længe underskuddene holdt sig under eller omkring de 3 pct. af BNP, som Maastricht-traktaten opstiller som maksimum.

EU-reglerne siger ellers også, at medlemslandene “over en konjunkturperiode” skal holde balance i det nationale budget. Det er med andre ord tilladt med underskud i dårlige tider, hvis der er overskud i gode. Praksis har dog været, at mange lande har kørt med løbende underskud, så deres gæld er vokset – ikke dramatisk, men dog konstant. Kun enkelte lande som Danmark, Sverige og Finland har konsekvent benyttet de gode tider til at afdrage på gælden.

Et af de andre “revolutionære” elementer, som Kommissionen ventes at foreslå, handler om den fremtidige håndtering af gælden. Den eksplosivt voksende gæld er på vej til at blive Europas største problem. Ikke alene skal der betales renter – gælden underminerer også holdbarheden i de offentlige finanser. EU-landene har alle samme problem: Der bliver stadig færre personer på arbejdsmarkedet til at forsørge stadig flere ældre uden for arbejdsmarkedet.

Kommissionen ventes at foreslå et nyt koncept, hvor EU skal vurdere gæld mere dynamisk. Lande, som har en gæld på mere end 60 pct. af BNP, skal undersøges nærmere, og det skal vurderes, om deres gæld er voksende eller faldende. Lande, hvor gælden vokser, vil blive indstillet til sanktioner.

En lang række EU-lande har ifølge Eurostats seneste tal en gæld på mere end 60 pct. af BNP. Værst står det til i Italien med en gæld på 115,8 pct., og derefter går det nedad via Grækenland, Belgien, Ungarn, Frankrig, Portugal, Tyskland, Malta, Storbritannien, Østrig og Irland ned til Holland, som lige nøjagtig passerer den kriminelle streg med en offentlig gæld på 60,9 procent af BNP. Disse lande risikerer nu strafafgift på statsobligationerne, hvis Kommissionens forslag gennemføres.

Tanken er, at hvis et land har en gæld på mere end 60 pct. af BNP, men er begyndt at nedbringe gælden, skal det ikke udsættes for sanktioner. Heller ikke selvom gælden er højere end 100 pct., som det f.eks. er tilfældet i Italien. Lande, som fortsætter deres gældsætning, vil til gengæld blive straffet. Tanken er, at udsigten til straf skal være et incitament til at gennemtvinge de nødvendige økonomiske reformer i et medlemsland. Det skal med andre ord gøres sværere for en regering at ignorere EU-anbefalinger om at få bragt orden i økonomien.

Kommissionens overvejelser indeholder også andre revolutionerende elementer. Først og fremmest spørgsmålet om, hvorvidt man også skal vurdere den private gæld i medlemslandene.

Det vil ændre gældsbilledet i Europa kraftigt. Eksempelvis vil Italien stå betydeligt bedre, mens Storbritanniens økonomi øjeblikkeligt ville komme til at se betydeligt ringere ud end i dag.

En sådan helhedsvurdering af privat og offentlig gæld er også, hvad markederne lægger til grund, når de skal vurdere et lands økonomiske sundhedstilstand. Forskellene mellem Spanien og Tyskland er et illustrativt eksempel. Tyskland har en offentlig gæld på 66 pct. af BNP og er dermed på EUs observationsliste. Spanien har derimod “kun” en offentlig gæld på 53,2 pct. af BNP og burde derfor i princippet være et bedre papir. Alligevel betaler Spanien for øjeblikket 180 basispoint mere end Tyskland på 10-årige obligationer. Et økonomisk holdbarhedsindeks, som tænketanken European Policy Centre offentliggjorde for nylig, placerer tysk økonomi blandt de relativt sundeste i  EU, mens den spanske kun er lidt mindre udsat end Portugals, Italiens og Grækenlands. Se figur 1.

Forklaringen skal findes i flere forhold. Dels er Spaniens offentlige underskud meget stort, og udsigten til at få det nedbragt lille. Dels har landet en omfattende privat gæld, bl.a. som en konsekvens af den boble, der har været på det spanske boligmarked. Resultatet er, at gældssituationen i Spanien er væsentligt mere alvorlig end de 53,2 pct. af BNP indikerer.

En rapport, som Bank of International Settlements (BIS) offentliggjorde for nylig, viser, at Europas banker samlet har 1.579 milliarder dollar til gode i de fire EU-lande, der er hårdest ramt af den økonomiske krise: Grækenland, Spanien, Portugal og Irland. Af EU-bankernes samlede tilgodehavender er det kun 16 pct. tilgodehavender hos offentlige myndigheder, det vil typisk være statsobligationer, men det kan også være kommuner og regioner, som skylder bankerne penge. De resterende 84 pct. er andre typer af værdipapirer som f.eks. virksomhedsobligationer, lån til banker i de fire lande etc.

Ser man alene på Spanien, så har franske banker 248 milliarder dollar til gode, mens tyske banker har 202 milliarder dollar til gode. Se figur 2.

Tallene illustrerer isnende klart, hvorfor de øvrige EU-lande ikke kan tillade, at et EU-land går statsbankerot. Det ville øjeblikkeligt betyde, at en række banker skulle reddes. Hvis Grækenland f.eks. ikke kunne betale sin gæld, ville det føre til, at tyske og franske banker ikke fik deres tilgodehavender. I stedet for at redde den græske økonomi skulle den tyske stat redde tyske banker med græske tab – en væsentlig dyrere operation. 

Mere kontrol

Kommissionens udspil på onsdag ventes kun at blive det første i en række initiativer til at få øget kontrol med medlemslandenes økonomi. Da statsbankerot ikke er en option, står EU-landene reelt kun med én anden mulighed: Stærkere kontrol med de enkelte medlemslandes økonomi.

Stats- og regeringscheferne erkendte dette ved topmødet i Bruxelles i forrige uge. Her oplistede de en række emner, hvor de i fremtiden ønsker øget kontrol og overvågning:

• Vækst og stabilitetspagten skal revideres, så der bl.a. kommer øgede sanktioner over for lande, som ikke overholder de mellemlange målsætninger. Det vil sige, at der skal være planer for, hvordan økonomien holdes i balance på mellemlangt sigt. Det er ikke nok snævert at overholde konvergenskriterierne her og nu.

• Medlemslandenes gæld skal veje tungere, når man vurderer holdbarheden i et lands offentlige finanser.

• Der indføres et “europæisk halvår”. Det betyder i praksis, at medlemslandene allerede ved årets start skal præsentere et bud på, hvordan deres økonomi ventes at blive. Tallene skal præsenteres i løbet af foråret, inden landene fremlægger deres finanslove. Det vil give EU mulighed for at komme med kritiske bemærkninger – ikke til finanslovenes indhold, men til de forudsætninger, der ligger til grund. F.eks. når lande kommer med alt for optimistiske vurderinger af deres økonomiske vækst, hvilket hyppigt er tilfældet i dag.

• Medlemslandene skal tvinges til at have mellemlange budgetter, som er i balance. I dag kan et medlemsland lave et konvergensprogram, som viser, hvordan det i løbet af et par år vil få bragt orden i sin økonomi og f.eks. få et underskud ned på under 3 pct. af BNP. Det vil ikke være tilstrækkeligt i fremtiden. Medlemslandene skal også have en økonomisk strategi baseret på langsigtet balance i budgetterne.

• Der skal sikres bedre statistiske oplysninger, så EU har bedre kontrol med, hvordan det egentlig står til i landenes økonomi. Det var en af de ting, der svigtede i tilfældet Grækenland.

Formanden for Det Europæiske Råd, Herman van Rompuy, leder en arbejdsgruppe sammen med finansministrene, som skal komme med mere konkrete forslag til, hvordan de forskellige opstramninger kan gennemføres. Arbejdsgruppen skal melde tilbage til topmødet i oktober.

Den stille revolution, Barroso taler om, ventes at komme ad flere omgange. En ny måde at diskutere medlemslandenes budgetter på vil kunne indføres meget hurtigt. Det kræver f.eks. bare, at medlemslandene leverer oplysninger tidligere og på en gennemtænkt og velstruktureret måde.

Opstramning af vækst og stabilitetspagten med trusler om f.eks. at tilbageholde EU-støtte til lande, som ikke følger anbefalingerne, kan gennemføres ved at ændre EUs såkaldte sekundære lovgivning – direktiver, forordninger og aftaler. Det kan ske relativt hurtigt – fra få måneder (forordninger) til et par år (direktiver).

Især Tyskland har ønsket mere grundlæggende politiske reformer som f.eks. muligheden for at fratage et medlemsland stemmeretten. Det vil til gengæld være en langsommelig affære, idet det kræver en traktatændring.

De mange forslag og en tidsplan for, hvordan de skal gennemføres, ventes vedtaget i oktober. I mellemtiden ventes Kommissionen at komme med flere forslag til op­stramninger af både det økonomiske og det finansielle område i Europa.