Aftale fra Anden Verdenskrig spænder ben for klimaafgifter på flybrændstof

Den internationale flyindustri står for en stadigt stigende del af de globale drivhusgasudledninger. Internationale aftaler betyder, at luftfarten hidtil har undgået afgifter på brændstof. Spørgsmålet er, om tiden er kommet til at tage et opgør med branchens særvilkår.   

Placeholder image

MM Special: Hævet over klimakrav

Mens udledningerne fra andre sektorer falder efter årtier med grønne afgifter, så fortsætter flytrafikkens klimabelastning med at stige.

• Afgiftsfritagelsen gør flytransport billigere end mere klimavenlige transportformer.
• Konventionens afgiftsfrihed er bygget ind i en myriade af internationale og bilaterale aftaler.
• Kommissionen ønsker at se på, hvordan man kan lukke skattehullet for flybrændstof.
• Danmark har af hensyn til Københavns Lufthavn selv valgt at fritage internationale fly for passagerafgifter.

2020 bliver et stort klimaår for Danmark og EU

Aftale fra Anden Verdenskrig spænder ben for klimaafgifter på flybrændstof

Klimaorganisationer: Danmark er CO2-skattely for luftfarten

En enorm post på klimaregnskabet har i årevis fået lov til at vokse stort set ureguleret. Selv om verdens ledere i årtier har vidst, at fly udgør en stor og stigende del af den globale CO2-udledning, så nyder den internationale luftfart godt af flere økonomiske fritagelser. Se figur 1 længere nede.

Det har ført til den absurde situation, at en flyvetur til London kan købes for det halve af en togrejse mellem Aalborg og København. En incitamentsstruktur, der har ført til en ubrudt vækst i CO2-udledningen fra luftfarten, som i dag udgør omkring tre procent af EU’s samlede CO2-udledning.

Luftfartens klimabelastning er af gode grunde genstand for stigende politisk interesse i Europa. I november underskrev ni europæiske lande en fælles erklæring, der skal få Europa-Kommissionens øjne op for problemet. Det er Tyskland, Frankrig, Italien, Belgien, Danmark, Sverige, Holland og Bulgarien, der samlet udgør 46 procent af mandaterne i Europa-Parlamentet, som har sendt opfordringen afsted.

“Sammenlignet med andre transportformer er luftfarten ikke tilstrækkeligt prissat. Luftfart er fritaget for punktafgifter, der opkræves ingen moms på internationale flyvninger, der er ingen koordineret billetafgift,” skriver de ni europæiske finansministre i erklæringen og konkluderer diplomatisk, at ”økonomiske instrumenter til at begrænse drivhusgasemissioner kan styrkes i luftfartssektoren”.

Det er med andre ord ikke dyrt nok for luftfarten at udlede CO2.

Brændstofafgiften er kernen

Sådan vil European Green Deal begrænse udledninger fra fly

I sin Green Deal foreslår EU-Kommissionen:

• at der skal deles færre gratis kvoter ud til flysektoren
• at smartere flyruter over Europa vil medføre et fald i udledningerne
• at bedre togforbindelser på tværs af Europa vil flytte gods fra fly til tog.

Green Deal rummer ikke nogen konkrete forslag om at afskaffe afgiftsfriheden fra flybrændstof. Men meget tyder alligevel på, at fredningen snart kan blive udfordret af EU:

• Kommissionen vil i 2020 lægge en strategi for bæredygtig transport, hvor alle udledningskilder vil blive adresseret.
• Kommissionen vil i forbindelse med revisionen af energibeskatningsdirektivet ”se nøje på”, hvordan man kan lukke skattehullerne for flybrændstof. 

Især et særvilkår står i vejen for at begrænse flyenes klimabelastning. Modsat andre transportformer er den internationale luftfart nemlig fritaget for brændstofbeskatning. Det betyder, at luftfartsindustrien frit kan forbruge det fossile flybrændstof uden at betale en øre for den CO2-udledning, der følger med. Se figur 2.

”Afgifter har forskellige formål. Hvis det er reduktion af CO2-udledninger, så er det mest hensigtsmæssige at lægge afgiften på selve udledningen. Og udledningerne er jo afhængige af brændstoffet,” siger flyprofessor tilknyttet Aalborg Universitet Thomas Thessen, der også er chief traffic forecaster i Københavns Lufthavne.

Heller ikke i den nye Green Deal, som EU-kommissionen fremlagde i sidste uge, har de europæiske politikere kunnet blive enige om at foreslå brændstofafgifter på internationale flyvninger. Kommissionen lover dog, at den ”vil se nøje på de nuværende skattefritagelser inklusive for luftfartens og søfartens brændstoffer.”

Selv hvis de europæiske politikere bliver enige om det, kan det blive svært at få pålagt den internationale luftfart helt samme vilkår som andre transportformer. Argumentet for at fritage industrien for brændstofbeskatning er nemlig baseret på en fælles global præmis om at udbrede international luftfart.

Tankegangen stammer fra en 75-årig international konvention. Og det forfølger endnu i dag reguleringen af den internationale luftfart, fortæller to eksperter på området: lektor i klima-, transport- og energipolitik Helene Dyrhauge fra Roskilde Universitet og flyprofessor Thomas Thessen.

Kan klimakrisen ’overrule’ konventionen?

Vi skal tilbage til tiden lige før slutningen af Anden Verdenskrig.

Den teknologiske udvikling af fly går stærkt. Mens militærfly stadig svæver truende over Europas mørke skyer i 1944, inviterer USA derfor 55 allierede lande til en konference i Chicago. 

De fornemmer en mere fredfuld udvikling i luften – bogstaveligt talt. Konferencen i Chicago er nemlig det skelsættende skridt mod den internationale luftfart, der i dag transporterer os til alt fra forretningsrejser til charterferier på tværs af landegrænser og oceaner.  

Med udgangspunkt i et fredsskabende samarbejde, som udviklingen af den internationale luftfart skal bidrage til, underskriver repræsentanter fra 52 lande, klædt i jakkesæt og fremtidshåb, 7. december 1944 ”Konventionen for International Civil Luftfart” – den mere populært kaldte Chicagokonvention. 

Samtidig oprettes den senere tilknyttede FN-institution International Civil Aviation Organisation, ICAO, der siden 1947 har haft ansvaret for at skabe fælles reguleringer af den globale flyindustri med Chicagokonventionen som grundlov.

Fordi flyene var afhængige af at kunne tanke på vejen, var det vigtigt at sikre, at lande ikke kunne lægge en hindring i vejen for hinandens flytrafik ved at pålægge flyene brændstofafgifter under en mellemlanding.  Og sådan opstod fritagelsen af beskatningen på brændstof, forklarer flyprofessor Thomas Thessen.

”Man havde en opfattelse af, at luftfart kunne være med til at bringe noget positivt, mellemfolkeligt med sig. Deraf var den grundlæggende holdning bag Chicagokonventionen, at man ikke ville lægge begrænsninger på luftfarten. Brændstofbeskatning opfattede man som en hindring,” fortæller han.

Konventionens artikel 24 forhindrer derfor beskatning af det flybrændstof, flyene har ombord.

Chicagokonventionens artikel 24

Fly, der flyver til, fra eller mellem staters territorier skal tillades adgang uden afgifter. Brændstof, olie, flydele, almindeligt udstyr butikker ombord er også undtaget for told, inspektionsgebyrer og lignende ydelser.

Milliardindustri med milliontung udledning

Siden Chicagokonventionen blev underskrevet i midten af det 20. århundrede, har den globale flyindustri haft en eksponentiel økonomisk vækst, og i 2018 var omsætningen på størrelse med hele Storbritanniens BNP. Det år fløj over fire milliarder flypassagerer i hele verden.  

Den enorme vækst er ikke mindst sket inden for den europæiske luftfart. Se figur 3.  Europa står for en fjerdedel af de globale fløjne kilometer og overgås i dag kun af Asien, når det kommer til kilometer i luften. Det viser en opgørelse fra ICAO.  

Fredens projekt fra 1944 lykkedes altså. Vi besøger hinanden på tværs af kloden i et omfang, som de festklædte mænd i Chicago næppe kunne have forestillet sig. Lige så lidt som de kendte til bagsiden af den internationale luftfart: en enorm udledning af drivhusgasser.  

Inden for EU blev der i 2017 udledt omkring 174 millioner ton CO2 alene fra luftfart. Heraf stammer 90 procent, svarende til 158 millioner ton CO2, fra internationale flyruter ifølge statistik European Environment Agency. Det svarer til mere end hele Belgiens samlede CO2-udledninger på et år. 

Men den største udfordring ligger i fremtidens udledninger. For modsat mange andre forureningskilder, så fortsætter luftfartens udledninger med at stige.  Alene siden starten af finanskrisen i 2007 er CO2-udledningen fra EU’s internationale luftfart steget med 25 procent. Til sammenligning er det lykkedes de fleste andre sektorer i EU at knække kurven og reducere deres udledninger siden 1990.

Men i luften fortsætter udledningerne med at vokse år for år, uden at det – endnu – har fået verdens politikere til at ophæve beskatningsfritagelsen på flybrændstof.

Fritagelsen for brændstofbeskatning er skrevet ind i EU’s energibeskatningsdirektiv fra 1996. Ifølge en rapport fra Europa-Kommissionen bygger den fritagelse netop på Chicagokonventionens artikel 24 og de efterfølgende opfordringer fra ICAO, der faktisk går længere end den oprindelige beskatningsfritagelse og opfordrer til at fritage alt forbrug af flybrændstofbeskatning baseret på et argument om ’gensidighed’ mellem medlemslandene.

For at skabe et ens marked for den globale luftfart har EU fritaget internationale flyvninger fra at betale moms. Det kommer oveni fritagelsen for brændstofafgift. Tilsammen koster det over 60 milliarder euro i tabte skatteindtægter for EU-landene om året, skriver Europa-Kommissionen i rapporten 'Taxes in the field of aviation and their impact', der blev udgivet i sommer.

Økonomi trumfer klimahensyn

Dilemmaet i klimaforhandlinger mellem de økonomiske hensyn og begrænsning af udledning er ikke noget, der begrænser sig til den internationale flyindustri. Men med Chicagokonventionen som grundlov er det særligt svært at skifte retning og lade klimahensyn stå over økonomiske hensyn i den internationale luftfart. 

Det vurderer professor i transportpolitik Helene Dyrhauge fra Roskilde Universitet:

”Fundamentalt har argumentet om Chicagokonventionen stået i vejen for klimareguleringen i form af brændstofbeskatning. Her har argumentet været, at hvis man beskatter brændstoffet, går det ud over økonomien og arbejdspladser både i flyselskaber og i lufthavne.”

I et skriftligt svar fra ICAO til Mandag Morgen fortæller den internationale FN-institution, at organisationen ikke udtaler sig om ”juridiske anliggender, herunder fortolkningen af Chicagokonventionen”.

Kommunikationschef Anthony Philbin vil dog gerne slå fast, at ICAO ikke har som selvstændigt mål at styrke økonomisk vækst. Med henvisning til konventionen, der oprettede institutionen, forklarer han, at ICAO har til formål at sikre en sund økonomisk udvikling.  

”ICAO promoverer ikke økonomisk vækst med formålet om økonomisk vækst, og det behøver institutionen ikke. Antallet af flyrejser er mere end fordoblet siden 1990’erne, fordi folk holder af at flyve og skabe forbindelse med deres verden og dets folk. Der er ikke behov for, at vi promoverer vækst i flyindustrien. Vi promoverer, at luftfartens vækst hjælper særligt små østater til at sikre økonomisk stabilitet og grundlæggende velstand. Det handler mere om økonomisk retfærdighed end økonomisk vækst. Og vi hjælper også med, at landene sikrer sikkerheds- og klimaansvarlighed,” siger han og fremhæver, at i ICAO bliver alle beslutninger taget af medlemslandene selv i fællesskab ligesom i andre FN-sammenhænge.

EU bør tage føringen

På trods af de internationale aftaler mener flere klimaorganisationer, at EU bør gøre det muligt for medlemslandene at lægge brændstofbeskatning på den internationale luftfart. EU har alt for længe ligget under for de gamle argumenter fra Chicagokonventionen, mener blandt andre Rådet for Grøn Omstilling, Rådet for Bæredygtig Trafik og den europæiske organisation Transport & Environment. Også Klimarådet kritiserer de internationale begrænsninger og mener, at der skal ses på mulighederne for en europæisk brændstofbeskatning.

Klimaorganisationerne påpeger, at Chicagokonventionen i sig selv kun forbyder beskatning på brændstoffet, der allerede er ombord på flyet, men ikke det, der tankes på vejen.

”Det mest hensigtsmæssige er selvfølgelig, at vi har et fælles system. Første skridt er dog at få reguleringen på plads i Europa og vise, hvordan vi kan komme i mål. Derefter må vi tage kampen med resten af verden,” siger Jeppe Juul, der arbejder med transportområdet i Rådet for Grøn Omstilling.

Men det kan blive lidt af et juridisk mareridt.  

Selv om Chicagokonventionen juridisk set ikke binder EU-landene til beskatningsfritagelsen, har de efterfølgende internationale aftaler både på EU-plan og med landene uden for EU skabt en juridisk forhindringsbane for at få den indført.

“Luftfarten har haft sin egen legale verden, og det vil tage noget tid at udrede det,” siger Andrew Murphy fra Transport & Environment, en ngo, der arbejder for en mere klimavenlig transport i EU.

En brændstofbeskatning er ikke noget, som er blevet mødt med åbne arme i det internationale fællesskab gennem ICAO. I 2000 foreslår EU-Kommissionen faktisk en global beskatning af flybrændstof, men er ikke kommet igennem med det. Interessen i ICAO hos især de store lande er der simpelthen ikke, forklarer Helene Dyrhauge.

”Medlemslandene i ICAO fastholder Chicagokonventionen om, at man ikke må sætte restriktioner på flytransporten. Der er ikke opbakning til at ændre det, for bekymringen er, at det vil påvirke deres økonomi,” siger hun.

Et spørgsmål om skattemæssig retfærdighed

De ni europæiske lande, der sendte den fælles erklæring til Europa-Kommissionen, nævner ikke specifikt brændstofbeskatning. Men ministrene er ikke de eneste, der har sat den økonomiske favorisering af flyindustrien på den politiske dagsorden i EU.

”Petroleum (flybrændstof, red.) er det sidste fossile brændstof, der ikke er beskattet. Det er et spørgsmål om skattemæssig retfærdighed,” siger formanden for Europa-Parlamentets transportudvalg, Karima Delli, til mediet Euroactiv. Hvis flybrændstof blev beskattet på lige fod med lignende brændstof på land, ville det koste flybranchen 27 milliarder euro, viser EU-rapporten fra i sommer.

Kommissionen foretrækker dog i første omgang den mekanisme, som EU indtil videre har brugt til at styre de stigende CO2-udledninger. Flyvninger inden for EU’s egne grænser har som det eneste transportmiddel været underlagt et CO2-kvotesystem. Se figur 4.

Flyselskaberne har derfor siden 2012 skullet kompensere for udledningen ved at købe CO2-kvoter for knap halvdelen af den europæiske luftfarts samlede CO2-udledning. Antallet af de ’gratis’ kvoter, som luftfartsselskaberne får, foreslår EU-Kommissionen nu i sin nye Green Deal at skære ned på. Det skal øge incitamentet til at reducere CO2-udledningerne, fordi flyselskaberne nu skal betale for en større del af udledningerne.

Sidste år betalte luftfarten omkring 700 millioner euro – eller ca. fem milliarder kroner – for CO2-udledningen gennem kvotesystemet, viser tal fra Transport & Environment. EU-kommissionen vurderer, at kvotesystemet har finansieret CO2 reduktioner på 100 millioner ton i alt siden 2012.

”Man har brugt kvotesystemet som en markedsmekanisme til at tvinge flyselskaberne til at reducere deres udledninger. Men der har generelt været mange problemer med systemet, fordi der har været for mange tilladelser,” forklarer Helene Dyrhauge.

Hvad er den danske position?

Også i det danske Folketing sætter flere politikere spørgsmålstegn ved, om vi fortsat skal lade os binde af en 75 år gammel konventions argumenter – vedtaget før nogen kunne forudse flyenes konsekvenser for klimaet. Men partierne er indbyrdes splittede. Både Alternativet og Enhedslisten mener, at fritagelsen på beskatning af flybrændstof ikke afspejler den reelle pris.

”Det er absurd, at der eksisterer EU-regler, der forhindrer de enkelte lande i at føre en politik, der kan bekæmpe klimaforandringer,” siger skatteordfører for Enhedslisten Rune Lund.

Det Konservative Folkeparti siger også ja til brændstofbeskatning – så længe det forhandles på EU-niveau. Dansk Folkeparti vil ligeledes have internationale aftaler om brændstofafgift, før man bakker op om en ændring.

”Det afgørende er, at en eventuel brændstofbeskatning koordineres mellem landene, så der er ens konkurrencevilkår for luftfarten. Ellers risikerer man bare, at lande kan bruge afgiftsinstrumentet til at sikre egne konkurrencefordele. En sådan koordinering vil jeg opfordre regeringen til at arbejde for i EU og andre relevante internationale fora,” fortæller Morten Messerschmidt i et skriftligt svar.

Nye Borgerlige ønsker også ligestilling i afgifterne – men på den modsatte præmis. Partiet på den yderste højrefløj mener, at de afgiftsfritagelser, som luftfarten har, også bør gælde for landtransporten.

Om den danske regering aktivt vil arbejde for at få EU til at opsige beskatningsfritagelsen, har hverken skatteordføreren for Socialdemokratiet eller finansministeren, der underskrev den fælles europæiske erklæring, dog ønsket at udtale sig om.

Liberal Alliance, Venstre, Socialistisk Folkeparti og Radikale Venstre har ikke besvaret Mandag Morgens henvendelser.

Omtalte personer

Thomas Thessen

Cheføkonom, Københavns Lufthavne, Adjungeret professor, Aalborg Universitet
cand.polit. (2002, Københavs Uni.)


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail
Tilmeld dig nyhedsbrevet nu
Ved at tilmelde dig Mandag Morgens nyhedsbrev, accepterer du vores generelle betingelser