Regeringen står over for et næsten uløseligt dilemma. Den vil gerne gøre Danmark til medlem af den nye europæiske bankunion for at være med til at redde euroen. Men det bliver meget svært at undgå den suverænitetsafgivelse, som kan udløse en folkeafstemning, hvor udfaldet slet ikke er givet på forhånd.

Et samlenotat, som regeringen præsenterede for Folketingets Europaudvalg i fredags, gør det klart, at det er i dansk interesse, at der etableres et fælles banktilsyn for eurolandene. Vurderingen er, at det kan styrke Den Økonomiske og Monetære Union  og bidrage til at bryde den negative spiral, hvor bankkriser og svage offentlige finanser  i medlemslandene forstærkter hinanden.

Allerede på morgendagens møde mellem EU’s økonomi- og finansministre er Margrethe Vestager stillet over for en omfattende dagsorden med sager, der får skelsættende betydning for fremtidens danske EU-medlemskab: Bankunionen, et europæisk finanstilsyn, et styrket eurosamarbejde og nye kapitalkrav til bankerne. På mødet skal man blandt andet have en statusdrøftelse af Kommissionens forslag til en forordning om en fælleseuropæisk tilsynsmyndighed, som Den Europæiske Centralbank får det endelige ansvar for. Nærlæser man regeringens notat, står det klart, at det bliver meget svært for Danmark at undgå en situation, hvor vi må afgive suverænitet.

Spillet om suveræniteten

Regeringen kan sikkert godt samle et bredt Folketingsflertal bag, at Danmark træder ind i bankunionen.  Men meget tyder på, at vi i samme ombæring bliver stillet over for en betydelig suverænitetsafgivelse. Hvis Kommissionens forslag bliver vedtaget på det europæiske topmøde i december, får Den Europæiske Centralbank  (ECB) tilsynsmagten over mere end 6.000 europæiske banker, herunder de danske.

Der venter stadig svære forhandlinger, hvor medlemsstaterne vil forsøge at justere formuleringerne og sikre deres egne interesser. Men køreplanen og de overordnede rammer er ved at være klar. Allerede fra 1. januar 2013 ventes forslaget at træde i kraft, så de største systemiske banker straks lægges ind i bankunionen. Og pr. 1. januar 2014 vil bankerne fra alle de deltagende lande være underlagt ECB’s nye tilsynsmyndighed. Man foreslår, at der under ECB oprettes et såkaldt tilsynsråd, der skal planlægge og føre tilsyn med Europas banker, og her kan også ikke eurolande som Danmark få sæde. Men formanden for tilsynsrådet er udpeget af ECB’s øverste ledelse – styrelsesrådet – hvor kun de 17 eurolande er repræsenteret.

Ifølge Kommissionens forslag vil styrelsesrådet få den ultimative magt i bankunionen og det nye finanstilsyn, og Danmark får ikke indflydelse på styrelsesrådets afgørelser, så længe vi står uden for euroen. Og dét er der næppe nogen partier i Folketinget, der tør prøve at ændre på lige nu.

Den svære jura

Vestager og de danske forhandlere kæmper stadig for at løse cirklens kvadratur og finde en spidsfindig juridisk model, hvor vi kan stå uden for euroen, men alligevel blive medlem af ECB’s nye tilsynsråd. Og samtidig krydser man fingre for, at vi ikke bliver overtrumfet af ECB´s styrelsesråd i sager, der vedrører danske banker og danske bankregler. Men i praksis virker det umuligt at finde en holdbar juridisk løsning for et dansk medlemskab af bankunionen, som ikke ender som et paragraf 20-spørgsmål, der vil kræve en folkeafstemning.

Hvis ECB skal opfattes som en troværdig autoritet på området, kan styrelsesrådet ikke dele magten op i små nationale særordninger med fleksible opt-in- og opt-out-ordninger, hvor institutionerne behandles forskelligt, afhængigt af hvilket land de kommer fra, og hvad man i det enkelte land måtte føle i krisesituationer.

Samtidig er det en illusion at lave en dansk særordning. Er der noget, den store finanskrise har vist, er det, at bankernes gæld og forpligtelser i det indre finansielle marked er som forbundne kar, der overskrider nationalstaternes grænser.

Indtil nu er der ifølge EU-Kommissionen brugt over 4.500 milliarder euro på at redde bankerne i EU, og det svarer til 37 pct. af EU’s bruttonationalprodukt. Finanskrisen er ikke overstået, og der er stadig masser af lig i lasten, senest illustreret med Tønder Banks krak. Uroen og tillidskrisen på finansmarkedet er ikke drevet over, og det er vigtigt for euroens overlevelse, at der etableres en stærk og troværdig myndighed, der kan samle trådene.

Udeland eller indeland?

Vi er alle i samme båd, men nogen – i dette tilfælde ECB – må sidde ved rorpinden, når krisens stormfulde bølger truer med at trække en stribe af banker til bunds. Det har Tyskland og Frankrig for længst forstået, og de europæiske stats- og regeringschefer er enige om, at det er nødvendigt at gøre bankunionen til virkelighed. Storbritannien er det eneste EU-land, der på forhånd har meldt ud, at man ikke vil deltage, men Danmark har ingen interesse i at blive isoleret sammen med briterne som et permanent udeland.

Regeringen har – ligesom en række interesseorganisationer i deres høringssvar – lagt vægt på, at bankunionens beslutninger ikke skader det indre marked eller griber ind i EU’s lovgivningsprocesser på det finansielle område. Regeringen kan på de sidste par punkter forsøge at alliere sig med Storbritannien, der ifølge Financial Times skal have truet med at blokere for det nye europæiske finanstilsyn, hvis bankunionen får overgribende indflydelse på EU’s reguleringer på det finansielle område.

Briterne er også bekymrede over, at de 17 eurolande og de andre medlemmer af bankunionen vil kunne tromle beslutninger igennem om finanssektoren og britiske bankers fremtid, som mindretallet ikke kan forhindre. Afstemningsreglerne bliver et af de spørgsmål, som vil blive drøftet på morgendagens ECOFIN-møde i Bruxelles. Men der er mange andre delikate spørgsmål, der skal afklares.

Vidtgående magtoverdragelse

En stribe juridiske detaljer og formuleringer skal på plads, før bankunionen kan blive til virkelighed. Men der tegner sig efterhånden et tydeligt billede af hovedrammerne. Nærlæser man regeringens samlenotat til Folketinget, står det klart, at der bliver tale om overdragelse af ganske vidtgående beføjelser. Den Europæiske Centralbank:

• får det endelige ansvar for at føre tilsyn med alle kreditinstitutter.
• godkender og fratager kreditinstitutioner deres licens.
• fører tilsyn med kapitalkrav, likviditet og store engagementer.
• får effektive sanktionsmuligheder og kan f.eks. uden forudgående varsel lave inspektioner og forsegle forretningslokaler, bøger og forretningspapirer i kriseramte banker.
• kan lave kontrol, uden at nationale domstole kan gøre andet end at bede om en forklaring.
• kan lave instrukser til de nationale tilsyn.
• kan afkræve administrative bøder på op til 10 pct. af omsætningen, hvis finansinstitutioner i medlemslandene ikke overholder reglerne, og offentliggøre identiteten på de personer, som er ansvarlige for lovovertrædelsen.

Man kan gradbøje mange ting i politik, men med bankunionen får ECB nye suveræne magtbeføjelser, der er ganske vidtrækkende og indgribende i forhold til den nationale suverænitet.

Konstruktiv skepsis

Regeringen håber dog stadig, at den i forhandlingerne kan opnå nogle indrømmelser, der gør medlemskabet af bankunionen foreneligt med den danske grundlov.

Margrethe Vestager har defineret sig selv som en konstruktiv skeptiker i forhandlingerne, og regeringen forsøger at finde en holdbar dansk løsning. Men man bør være skeptisk over for, om det lykkes at skabe en løsning, hvor man kan undgå en folkeafstemning. Regeringen ønsker ”reel indflydelse” i ECB´s nye tilsynsråd, og det kan man godt få. Det forhindrer dog ikke, at de 17 euro-lande løbende kan holde formøder eller kan optræde som en samlet blok i sager, der har afgørende dansk interesse. Og så bliver kravet om dansk indflydelse og stemmeret i praksis af underordnet betydning.

Uanset hvordan man vender og drejer argumenterne og juraen, kan end ikke regeringen løbe fra, at ECB’s styrelsesråd i sidste instans kan træffe afgørelser, som Danmark ikke kan slippe uden om. I mange situationer vil det ikke være noget problem, fordi man må antage, at Danmark og danske finansinstitutioner vil leve op til de fælles regler i den single rule book, som skal gælde for alle i unionen.

Men hvad vil der ske i en krise, hvor systemet skal stå sin prøve i praksis og der opstår modsatrettede interesser?

Hvad vil der ske, hvis en større dansk bank bevæger sig på fallittens rand, og det europæiske tilsyn – med opbakning fra ECB’s styrelsesråd – tager en beslutning om at afvikle den nødlidende bank, uden at det danske folketing eller det danske finanstilsyn kan gribe ind og lægge et sikkerhedsnet ud? Hvordan får man skabt en model, der tager højde for de særlige forhold, der gør sig gældende i de danske realkreditinstitutioner? Kan danske boligejere sove roligt om natten uden at frygte ECB’s beslutninger? Der er stadig mange uklarheder, som skal løses.

Den nuværende model for bankunionen giver ikke Danmark sikre juridiske garantier for, at man kan smyge sig uden om ECB-beslutninger, der i nogle tilfælde vil opleves som ubehagelige og særdeles indgribende i danske forhold. I sidste instans er det stadig ECB’s styrelsesråd, der fastlægger vilkårene og rammerne for tilsynsrådet og har det juridiske ansvar.

Regeringen håber stadig på det bedste, men den får svært ved at komme uden om en folkeafstemning i denne sag.