Diplomatiets rolle har forandret sig fundamentalt. I en global verden præget af international konkurrence kan danske ambassader og repræsentationer ikke længere nøjes med at varetage statens interesser. De skal også aktivt hjælpe med at øge danske virksomheders vækst, eksport, indflydelse og hjemlige jobskabelse. Samtidig skal Udenrigsministeriet egenfinansiere en stadig stigende del af sine aktiviteter ved at kræve betaling for sine konsulentydelser. 

I sidste uge kunne Mandag Morgen således berette om, at danske diplomater i Bruxelles sælger lobbyprodukter og indflydelse til danske virksomheder for at opfylde det årlige indtjeningskrav på ca. 100 millioner kr. 

Ove Kaj Pedersen, professor i komparativ politisk økonomi ved CBS, kalder det ”den seneste strategiske opdatering” af Udenrigsministeriets bidrag til ”konkurrencestaten Danmark”.

”Det er karakteristisk, at EU i stigende grad bliver en interessant arena for lobbyister globalt set. Derfor bliver det også vigtigere for dansk erhvervsliv at have kontakter direkte ind i de forskellige EU-institutioner,” siger han. ”Man kan sige, at Udenrigsministeriet har opdateret sine services til virksomhederne ved også at forberede dem på vigtigheden af lobbykanalerne.” 

Martin Marcussen, professor i statskundskab ved Københavns Universitet, ser samarbejdet mellem udenrigstjenesten og erhvervslivet som en del af et dybere skifte, hvor diplomatiet bevæger sig væk fra den traditionelle varetagelse af suveræne statsinteresser.

”Hvis man går tilbage i historien, så var det under diplomaternes niveau at beskæftige sig med penge og erhverv. Det lå simpelthen ikke i den diplomatiske kultur, at de skulle have med de ting at gøre. De beskæftigede sig jo med nationens interesser. Men sådan er det ikke længere,” siger han.

Nyt økonomisk diplomati vinder frem

Ove Kaj Pedersen præsenterede i bogen ”Konkurrencestaten” fra 2011 sin teori om, at globaliseringen har kastet verdens nationer ud i en hård konkurrence. Det baner vej for en ”konkurrencestat”, der konstant forsøger at øge sin konkurrenceevne og mobiliserer alle samfundets ressourcer for at udkonkurrere andre nationer på parametre som økonomisk vækst, forskning, uddannelse m.v. 

Han ser intensiveringen af det strategiske samarbejde mellem virksomheder og diplomater som et udtryk for logikken i konkurrencestaten.

”Samarbejdet mellem erhvervslivet og staten bliver mere og mere intensivt og strategisk tilrettelagt, og det er jo et udtryk for konkurrencestaten og for globaliseringens betydning,” siger Ove Kaj Pedersen.

Han peger på, at de danske virksomheder har brug for diplomaternes proaktive indsats på eksportdestinationerne over hele kloden.

”Fordi vi har en erhvervsstruktur i Danmark med mange små og mellemstore virksomheder, er det vigtigt at have et diplomatisk korps, som er parat til at være spydspids for erhvervslivet ude i verden,” siger han.

Udenrigsministeriets omfavnelse af lobbyismen kan derfor ses som det seneste eksempel på et opfindsomt strategisk tiltag for at varetage danske interesser i en global verden. Og der komme flere fremover, spår Ove Kaj Pedersen.

”Samspillet mellem regering og erhvervsliv er meget vigtigt, og det gør, at vi vil se det samarbejde udvikle sig over tid mod at være mere strategisk og dybtgående,” siger han.

Det nye hybriddiplomati

Udenrigsministeriets tætte samarbejde med virksomhederne ligger i forlængelse af de nye toner om at føre et økonomisk diplomati, som departementschef Ulrik Vestergaard Knudsen har bebudet flere gange siden sin udnævnelse tidligere i år.

”Senest har den økonomiske krise sat fokus på, at udenrigstjenesten hjælper med at skabe øget vækst, job og eksport. Handelsdiplomatiet har vi altid haft. Det nye er økonomisk diplomati, hvor vi bruger klassiske diplomatiske virkemidler – ministerbesøg og politisk påvirkning – til at hjælpe danske virksomheder ind på nye markeder,” sagde Ulrik Vestergaard Knudsen for nylig til Politiken.

Martin Marcussen fra Københavns Universitet ser det som udtryk for en ny rollefordeling i den udenrigspolitiske interessevaretagelse.

”Der er opstået et hybriddiplomati, i den forstand at mange forskellige aktører i dag supplerer hinanden og arbejder sammen i de forskellige udenrigspolitiske arenaer,” siger han.

Tidligere havde Udenrigsministeriet nærmest monopol på at varetage Danmarks interesser eksternt. Men mange af opgaverne er flyttet over til andre ministerier eller til erhvervslivet, forklarer Martin Marcussen. Det har fået ministeriet til at genopfinde sig selv.

”Når det klassiske diplomati får en mindre og mindre rolle, må Udenrigsministeriet prøve at forny sig. Derfor forsøger man at finde nye opgaver og funktioner, som man kan betjene det danske samfund med,” siger han.

I dag er indsatsen for at skabe arbejdspladser og vækst i Danmark blevet et eksplicit mål for ministeriets virke. ”Udenrigsministeriets medarbejdere bliver i dag – både i den offentlige debat og konkret på bundlinjen – målt på, hvad de tjener hjem til Danmark i form af arbejdspladser og service til private virksomheder,” siger Martin Marcussen.

Diplomatens dilemma

De nye udenrigspolitiske prioriteringer skaber imidlertid også en række dilemmaer. Rollen som erhvervslivets spydspids på eksportmarkederne kan betyde, at danske ambassader placeres i de lande, som er vores største handelspartnere. Dermed risikerer vi at glemme de andre formål med at have en udenrigstjeneste, mener Martin Marcussen.

”Vi må spørge os selv, om vi har en udenrigstjeneste for at servicere private aktører, der også får hjælp fra konsulentfirmaer og interesseorganisationer som f.eks. DI, eller om vi skal have repræsentationer i lande, hvor vi har konflikter, og hvor vi med tiden kan opbygge et bedre forhold gennem en ambassade,” siger han.

”Det handler også om, hvad der er målbart. En indtjening på en million kroner er let nok at måle. Men det kan være svært at måle resultaterne på et godt forhold til en ny ambassadør,” siger han.

Et andet problem er, at ministeriets indtjeningskrav kan skabe en uhensigtsmæssig prioritering af hjælp til de store etablerede danske virksomheder frem for til de små eksportnybegyndere.

”Der er tendens til en incitamentsstruktur, hvor man giver service til dem, som har mindst brug for det,” siger Martin Marcussen. ”Det er ganske enkelt mere besværligt for en ambassadør at støve nye kunder op end at servicere de store etablerede virksomheder. Paradokset er derfor, at de gamle, store virksomheder som LEGO, Novo og Mærsk bruger Udenrigsministeriets services mest, selv om de har mindre brug for dem,” siger han.

Stort behov for Udenrigsministeriet

Selv om det klassiske diplomati er sivet ud af Udenrigsministeriet, er det ikke ensbetydende med, at de danske diplomater er blevet overflødige. Tværtimod.

Der er mere end nogensinde brug for en instans, der kan samle og koordinere Danmarks eksterne aktiviteter. Og i hybriddiplomatiet, hvor talrige danske organisationer på samme tid forsøger at bedrive diplomatisk arbejde, vil Udenrigsministeriet have en vigtig koordinerende opgave, påpeger Martin Marcussen.

”Udenrigsministeriet får den vigtige opgave at koordinere den samlede diplomatiske indsats og skabe rammerne for dialog med eksterne parter, ligesom de skal finde nye tværgående muligheder for internationalt samarbejde,” siger han. 

Men han frygter, at konkurrencestatens effektiviseringsiver risikerer at reducere repræsentationerne til rene paskontorer, hvor der ikke er tid til dette arbejde. 

”Det er ret fatalt, at udenrigstjenesten i absolutte termer er blevet skåret ned over de sidste 15 år. Det er fatalt for et land, som gerne vil kalde sig en åben lille konkurrenceøkonomi, og som vil være på forreste frontlinje internationalt,” siger Martin Marcussen. ”Der er mere end nogensinde brug for diplomatiet, men det er en ny form for diplomati.”