Af Robin Vickery, projektchef i Copenhagen Dome – Videnscenter for Socialøkonomi

Der er en vision i den offentlige sektor, som stort set alle er enige om. Den går under overskriften tidlig indsats. Visionen er i al sin enkelhed, at vi skal sætte ind, før det går galt. Vi må støtte børn og familier, før de for alvor får brug for hjælp, og før de bliver en tung post på statens budgetter.

Argumentet er, at hvis vi sætter ind tidligt, er det godt for samfundsøkonomien, og det er især godt for de børn, der kommer på rette kurs i tilværelsen og dermed undgår en social deroute senere i livet. Kort sagt: jo tidligere, jo bedre! Sådan argumenterer mange stærke stemmer på de store velfærdsområder. De argumenterer for en forebyggende og tidlig indsats.

Selv blandt fagfolk, der repræsenterer de ældre målgrupper, lader der ikke til at være den store modstand mod denne vision. Måske fordi det er svært at være uenig i grundideen: Hvorfor vente med at sætte ind, til de sociale problemer og personlige skæbner er kørt af sporet?

En forsker, der har givet næring til denne vision, er nobelprismodtageren James Heckman. Et af hans centrale bidrag er forskningen i tidlige sociale indsatsers afkast over et helt livsperspektiv.

Heckman analyserer blandt andet studier tilbage fra 1970’erne, der evaluerer sociale programmer for børn under fem år. Han viser, at hvis vi i en tidlig alder styrker udsatte børns læring og udvikling, kan det have en varig og stor effekt på børnenes videre udvikling, og at det er en god investering for samfundet. Heckman når frem til, at de tidlige indsatser fra nul til fem år tjener sig selv hjem mere end syv gange.

Heckman går derfra videre og ser på indsatser til børn i skolealderen, f.eks. effekten af at reducere klassekvotienter. Men her når han frem til, at afkastet er mindre, og det er tvivlsomt, om det kan betale sig. Tilsvarende finder han endnu lavere afkast for indsatser rettet mod voksne.

Heckman-kurven

Med afsæt i disse studier har Heckman udarbejdet den såkaldte Heckman-kurve. Det er en stiliseret kurve, der generaliserer hans pointer omkring gevinsterne ved at sætte ind tidligt i børnenes liv. Se figur 1.

Kurven illustrerer, at jo tidligere i livet vi sætter ind, desto større er samfundets afkast. Det gælder ikke blot de første leveår. Det allerstørste afkast for samfundet opnås, hvis vi sætter ind allerede i den prænatale fase, altså inden barnets fødsel.

Heckman-kurven har været en stærk inspirationskilde blandt beslutningstagere i Danmark. Det er ikke usædvanligt, at der refereres til den i kommunale budgetforhandlinger, når der skal prioriteres mellem børne- og voksenområdet.

Ligeledes har kommunerne nedsat specialiserede enheder for tidlig indsats, de har gennemført politiske temadrøftelser, udgivet bøger, igangsat nationale programmer og lanceret strategier. Alt sammen initiativer, hvor der med afsæt i Heckman-kurven argumenteres for en tidlig indsats.

Pernille Rosenkrantz-Theil og Anne Halsboe-Jørgensen er for nylig gået et skridt videre. De foreslår i en debatbog, at vi med udgangspunkt i Heckman-kurven skal udvikle en generaliseret regneregel, således at børns alder lægges til grund for, hvordan vi værdisætter offentlige indsatser, så det grundlæggende bliver "billigere” at bruge ressourcer på de helt små børn.

Baseret på halvtreds år gamle indsatser

Også internationalt har Heckmans resultater haft stor indflydelse. I USA har de medvirket til, at store såkaldte prekindergarten-programmer er blevet iværksat. Det er sociale programmer rettet mod børn under fem år.

Det videnskabelige grundlag for disse programmer er imidlertid blevet udfordret. Toneangivende amerikanske forskere har kritiseret, at James Heckman drager sine konklusioner på baggrund af meget få studier, der er gennemført tilbage i 60’erne og 70’erne. Kritikken går på, at studier, der er mere end halvtreds år gamle, næppe er sammenlignelige med de prekindergarten- indsatser, der i dag implementeres i USA.

Diskussionen om, hvorvidt resultaterne kan overføres, er ikke mindre interessant i en dansk sammenhæng. Springer vi til velfærdsindsatser i en nordisk samfundsmodel anno 2019, så må vi gå ud fra, at det er endnu mere usikkert, om resultaterne kan overføres.

Studie sætter spørgsmålstegn ved kurven

Heckman-kurven er grundlæggende "håndtegnet” og skal illustrere en generel lovmæssighed.

Men et studie foretaget af Tony Burton og David Rea fra New Zealand tyder på, at den ikke holder til en empirisk efterprøvning. Burton er økonomisk chefrådgiver i New Zealands finansministerium og ph.d. i økonomi, mens Rea er rådgiver for landets socialministerium og tilknyttet Victoria University som underviser.

 Deres resultater viser, at kurven slet ikke er så tydelig, når man tager afsæt i et større datasæt.

De har analyseret data fra den store WSIPP-database (Washington State Institute for Public Policy), der af mange anses for en af de fagligt mest robuste databaser over evidensbaserede indsatser og deres samfundsøkonomiske konsekvenser.

Det, de gjorde, er egentlig ret simpelt. De så på de samfundsøkonomiske gevinster ved de forskellige evidensbaserede indsatser og fordelte dem på aldersgrupper.

Det, de fandt, var først og fremmest en omgang rod. Se figur 2.

Figuren viser de mange indsatser fra WSIPP-databasen fordelt på alder og det samfundsmæssige cost-benefit-forhold. Som man kan se, matcher billedet ikke just den stiliserede Heckman-kurve med de rene linjer. Faktisk er Heckman-kurven måske slet ikke en kurve.

Den markerede linje viser det gennemsnitlige cost-benefit-forhold for samfundet. Som det kan ses, er der ikke en klar sammenhæng, der viser, at jo lavere alder, desto højere afkast. I de tidlige år er tendensen faktisk den omvendte.

En etableret sandhed

Heckman-kurven er blevet lidt af en etableret sandhed i den offentlige sektor. Ingen stiller umiddelbart spørgsmålstegn ved den. Måske skyldes det, at afsenderen er en nobelprismodtagende økonom.

Heckman er naturligvis højt respekteret i det videnskabelig miljø og har opnået en status blandt beslutningstagere, som er få forskere forundt. Spørgsmålet er, om denne status har gjort os mindre tilbøjelige til at stille et simpelt kritisk spørgsmål: Er det empiriske grundlag i orden?

Som de to newzealandske forskere selv forklarede, da jeg kontaktede dem, har de været overraskede over, hvad deres resultater viste, men også over den beskedne interesse for resultaterne:

"I betragtning af hvor indflydelsesrig Heckman-kurven er blevet i politiske kredse, blev vi meget, meget overraskede, da vi først analyserede datasættet fra Washington State Institute of Public Policy. I modsætning til Heckman-kurven viser datasættet ikke nogen sammenhæng mellem alder og programmernes cost-benefit-forhold.

I og med at vi efterprøver en amerikansk forskers hypotese og anvender et amerikansk datasæt, så har vi været overraskede over, at amerikanske tidsskrifter har været tilbageholdende med at peer-reviewe vores artikel. Der er en generel modstand imod at udfordre ’human capital theory’, og det har været svært at få folk til at adressere problemerne med Heckman-kurven.

Samtidig er det vigtigt at være forsigtig med disse data, og vi håber, at andre forskere vil se på vores resultat og måske gentage undersøgelsen med andre datasæt."

(Fra personlig korrespondance med David Rea and Tony Burton. Citeret efter aftale.)

Artiklen ligger fortsat som et working paper og er endnu ikke udgivet i et videnskabeligt tidsskrift. Ikke, fordi nogen har udfordret resultaterne, eller fordi noget indikerer, at resultaterne ikke er holdbare. Det er derfor lidt af et mysterium, hvorfor det endnu ikke har ført til en kritisk debat og et eventuelt opgør med Heckman-kurven.

Kan en tidlig indsats være for tidlig?

Det er vigtigt at bemærke, at de to forskeres resultater ikke nødvendigvis er en "dårlig nyhed”. De siger fortsat, at det kan betale sig at investere i en tidlig alder. Heckmans forskning i gevinsterne ved at øge den tidlige læring og udvikling hos børn kan meget vel være korrekt.

Men deres resultater peger på, at det mindst lige så godt kan betale sig at investere i ældre aldersgrupper. Og det er jo i grunden en opløftende nyhed, at vi også kan gøre en forskel, når de sociale udfordringer opstår senere i livet. Løbet er ikke nødvendigvis kørt, når vi passerer femårsalderen eller skolealderen.

Men hvordan kan det være, at Heckman-kurven, der virker så intuitivt rigtig, tilsyneladende ikke holder empirisk? Når det giver så god mening, at jo før vi sætter ind, jo bedre?

En forklaring kan være, at når vi sætter ind tidligt, bliver det sværere at målrette indsatserne til dem med størst behov. Vi ved som bekendt først, at der er brug for en social indsats, når vi kan identificere et socialt problem. Ofte vil behovet for en social indsats manifestere sig ret tydeligt for de ældre aldersgrupper.

Når en mand møder op på et hjemløseherberg eller et misbrugstilbud, så er det en ret klar indikator på, at noget ikke er, som det skal være. Det bliver tydeligt, at netop her er der behov for en social indsats. Det samme gælder ikke nødvendigvis i en tidlig alder. Det er ikke sikkert, at vi rammer de rigtige mennesker, når vi sætter ind tidligt.

Når det f.eks. gælder tidlig sprogindsats i en daginstitution eller et socialt program for gravide kvinder, så må vi agere ud fra mere usikre risikofaktorer. Vi må sætte vores lid til, at vores indsats forebygger en fremtidig social udfordring, men vi kan ikke være sikre på, at det er tilfældet.

En af metoderne til en opsporing og tidlig indsats er analyse af risikofaktorer – en tilgang, der naturligvis får vind i sejlene, efterhånden som vi får flere og flere data og mere præcise prædiktive modeller. Således er nogle danske kommuner villige til at gå langt for at opspore sociale problemer tidligt.

Et eksempel er det kontroversielle forslag i Gladsaxe, hvor kommunen ønsker at samkøre en lang række data med henblik på at opspore familier, hvor børnene er i statistisk risiko for at udvikle mistrivsel. Altså en opsporing af dem i risikozonen, inden de mistrives, med henblik på en henvendelse til familien og eventuelt en indsats over for familien. Det er med andre ord en forebyggende indsats, der skal forhindre et endnu ikke realiseret socialt problem.

Her er vi nødt til at spørge, om den tidlige indsats er for tidlig. Dels fordi den risikerer at klientgøre eller sygeliggøre mennesker, som (endnu) ikke har reelle sociale problemer. Dels fordi vi risikerer at bruge ressourcer på indsatser målrettet mennesker, der ikke har brug for det.

Fra en tidlig indsats til en hurtig indsats

Hvis yderligere forskning viser, at Heckman-kurven ikke holder empirisk, hvordan skal vi så forholde os til denne vision om at sætte ind tidligt og arbejde forebyggende?

Først og fremmest skal vi anerkende, at der kan være andre gode argumenter for en tidlig indsats. F.eks. at det bidrager til, at børn vokser op med mere lige muligheder. Det er uden tvivl et efterstræbelsesværdigt politisk mål – uanset hvordan det bidrager til samfundets økonomiske bundlinje.

Dernæst skal vi huske, at forebyggelse handler om andet end blot målgruppens alder. Forebyggelse kan også bestå i, at vi som samfund sætter ind hurtigt, og så snart behovet opstår. Et eksempel på denne tilgang finder vi i Fredericia Kommune, der for et par år siden åbnede det sociale tilbud Din Indgang. Det særlige ved Din Indgang er, at det ikke kræver en visitation eller en udredning at troppe op i tilbuddet.

Hvis man har psykiske vanskeligheder eller sociale problemer, kan man møde direkte ind og modtage hjælp med det samme. Styrken er, at Din Indgang forsøger at løse problemerne med det samme, frem for at påbegynde den ofte langvarige og bureaukratiske sagsbehandling, som borgerne almindeligvis møder.

Ifølge en evaluering fra Vive har kommunen med Din Indgang rent faktisk sparet penge. Ved at tilbyde en hurtig og smidig hjælp er gruppen, der almindeligvis ville have modtaget en længerevarende indsats, reduceret med 75 pct.. Dvs. at 75 pct. af de borgere, der før ville have modtaget en længerevarende ydelse, kan nøjes med en korterevarende straksindsats i Din Indgang.

Hvis disse tal er holdbare og kan dokumenteres yderligere, så er det et markant besparelsespotentiale for kommunen. Langt vigtigere er det dog, at de mennesker, der kommer i tilbuddet, oplever at blive hjulpet hurtigt videre i livet.

Din Indgang er et eksempel på, at vi kan arbejde forebyggende inden for de enkelte aldersgrupper. Forebyggelse behøver ikke være forbeholdt indsatser for små børn og familier.

Forebyggelse i denne form handler ikke om at hjælpe så tidligt som muligt, det handler om at hjælpe så hurtigt som muligt. Uanset om det gælder børn, unge, voksne eller ældre, så står samfundet klar, lige præcis når man har brug for det.

Og hvis vi som borgere bliver udfordret i livet og rammes af en krise, så bliver vi mødt af et system, der siger: "Bare rolig, vi har dig. Vi skal nok finde ud af det. Vi starter med at hjælpe dig med det samme, så du hurtigt kommer tilbage på sporet.”

---

Indlægget er alene udtryk for skribentens egen holdning.