Mens Instrukskommissionen endevender sagen om ulovlig adskillelse af asylpar, bliver der pustet til en kritik af selve konstruktionen af embedsværket. For hver gang en skandale a la den verserende blusser op, kan problemet lokaliseres til ét bestemt broddent kar: systemet. Og systemet er sygt og trænger til hjælp, mener to tidligere departementschefer. 

Med alle tænkelige forbehold for den aktuelle sag rejser de nu en generel kritik af et system, som de mener har adskillige problemer. 

Ét af dem er dette: De seneste årtiers udvikling har gjort, at minister og departementschef nu indgår i et næsten symbiotisk forhold, hvor departementschefens og ministerens fokus er blevet stort set det samme. Minister og departementets topchef tænker for ens, og det forhold skal ændres, mener Peter Loft, der i næsten to årtier sad som departementschef i Skatteministeriet. 

Han oplever, at rollen som departementschef har forandret sig fra at være primært faglig/teknisk til nu at være primært politisk rådgivende. Det giver flere udfordringer: Dels får topembedsmanden tidsmæssige problemer med at udfylde begge roller, og dels præger det rekrutteringen til departementschefstillinger, når der er mere fokus på evnerne til at kunne rådgive politisk end på evnerne til at kunne give faglig sparring. 

At sidde med både tæt politisk rådgivning og teknisk faglig sparring kan give det, man kan kalde nærhedsproblemer, forklarer Peter Loft:

”Det er blevet et problem, at den tekniske indsigt er blevet sat i baggrunden til fordel for opgaven som politisk rådgiver. Hvis problemet er, at rådgiverrollen er begyndt at tage så meget tid af en departementschefs arbejdsdag, så han ikke har tid til det faglige, så er man jo nødt til at ændre konstruktionen. For man kunne godt frygte, at når man sidder der som ministerens nærmeste rådgiver og er dybt optaget af, hvordan man løser en sag, ministeren går op i – hvor god er man så til at løse den faglige del også? Man kan blive så optaget i rådgiverrollen, at man ikke samtidig kan være den fagligt tekniske spielverderber,” siger Peter Loft, der sammen med Jørgen Rosted i 2016 skrev bogen ’Hvem har ansvaret?’, hvor de ser embedsværket efter i sømmene og giver deres bud på, hvorfor der opstår revner og sprækker i systemet, så sager ifølge forfatterne løber løbsk. 

Han uddyber: 

”Hvis man har arbejdet grundigt med en idé, så vil man også gøre meget for at få den gennemført. Og i nogle tilfælde kunne man godt frygte, at de nærmeste rådgivere har det politiske mål for øje, fordi de har arbejdet så intenst med det. Og hvordan man så når det mål inden for rammerne, interesserer dem måske ikke så meget, eller måske er de ikke nok inde i feltet rent teknisk. Du skal kunne skære igennem og kunne sige stop. Og så kan det godt være, at det ødelægger den idé, du har brugt 24 timer i døgnet på de sidste seks uger.”

Bryd symbiosen

Den intime symbiose mellem minister og departementschef skal brydes, og det gøres bedst ved at kile en ekstra person ind i forholdet, mener Jørgen Rosted, tidligere departementschef i Erhvervsministeriet.  

Skeler man til statsminister Mette Frederiksen, er det netop, hvad hun har gjort ved at gøre sin trolige følgesvend gennem mange år, Martin Rossen, til stabschef i Statsministeriet. Dén konstruktion burde udbredes til alle ministerier, siger Rosted.

”Stabschefen skal ikke være embedsmand, ligesom Martin Rossen ikke er det efter min mening. Derfor skal der laves et særligt kodeks for ham og de andre stabschefer, vi skal have. Det sker ikke fra den ene dag til den anden. Det kan tage 10-15 år,” siger han.

At frembringe en treenighed i toppen af ministerierne vil også ifølge Peter Loft skabe mere plads til faglighed hos departementschefen, når andre – ud over departementschefen – kan tage sig af den politiske rådgivning. Han nævner også den nuværende konstruktion i Statsministeriet som et foregangseksempel:

”Martin Rossen er ansat til at lave politik og koordinere politik. Den stillingsbetegnelse er der ingen tidligere rådgivere, der har haft. Hidtil har opgaven for rådgiverne været at håndtere bagland og presse – og forklare, hvorfor ministeriet gør, som det gør. Det har ikke været deres opgave at bære idéer fra bagland ind i ministeriet. Det er nyt, at du har nogle, der hvisker ministeren i ørerne, at han eller hun skal komme med et bestemt initiativ. Og så kan du godt have ret i, at de andre nok har troet, at de kunne gøre netop det – men i virkeligheden er de andre rådgivere jo nok bare Martin Rossens lokale filial i ministerierne,” siger Peter Loft.

Hvem udvikler politikken?  

Da Bo Smith, tidligere departementschef i Beskæftigelsesministeriet, i 2014 blev formand for udvalget, der bærer hans eget navn – Bo Smith-udvalget – var opgaven netop at se på den offentlige forvaltning og give forholdet mellem politikere og embedsmænd et grundigt eftersyn. 

Eftersynet blev sat i værk efter længere tids debat om, hvorvidt embedsmændene var blevet for føjelige over for ministrenes politiske ønsker og derfor ikke holdt sig til de klassiske embedsmandsdyder som faglighed, lovlighed og sandhed i hævd.

Halvandet års tid efter kom udvalget med sine anbefalinger, som Bo Smith vurderer stadig holder:  “Vi nåede frem til, at det system, vi har i Danmark, med et fast, meritbaseret embedsmandskorps, som betjener den til enhver tid siddende regering, burde bevares og ikke grundlæggende ændres. Under to forudsætninger: at embedsværket følger med tiden og evner at levere relevant bistand til den politiske ledelse, og at embedsmændene i deres forvaltning og rådgivning lever op til kravet om lovlighed, til sandhedsforpligtelsen og til at stå på det bedst mulige faglige grundlag. Jeg ser ikke noget grundlag for at ændre den vurdering,” siger han.

Men spørger man Peter Loft, finder man en noget anden holdning. For med de nære bånd politikere og embedsfolk imellem er der også opstået en ny form for politikudvikling, hvor embedsværket konstant kigger op mod ministeren og helst forsøger at designe sagsoplæg, så de har politisk gang på jord. Men er det så et nøjagtigt og oplyst grundlag, politikerne arbejder ud fra, spørger Peter Loft.

”Det er da fornuftigt at være meget politisk orienteret, når du sidder i centrum for politikskabelsen i Danmark. Men politikeren skulle jo gerne ud af oplægget kunne se, hvad der rent fagligt er det rigtige at gøre. Det burde være sådan, at politikerne fik det, departementet mente, var det fagligt teknisk bedste udgangspunkt, og så bagefter skulle det justeres politisk. Hvis de på forhånd siger, at de hellere må levere det, der er politisk gangbart, så sidder både regering og Folketing med et beslutningsgrundlag, der i virkeligheden er en blanding af faglighed og politik.”

Det er en næsten kafkask cyklus bestående af en grå masse, hvor man ikke kan se, hvem der er politiker, og hvem der er embedsmand.  

”Det er ikke, fordi embedsmændene prøver at skjule noget for politikerne, men de er selv så fokuserede på det politiske mål, at de måske giver en politisk præget indstilling, som så får yderligere en politisk drejning, når politikerne kaster sig over det, og så ender det med en løsning, som måske i virkeligheden slet ikke løser den problemstilling, der skulle løses,” siger Peter Loft.

Lovændring påkrævet

Det overordnede problem for særligt toppen af embedsværket er selve kulturen, synes Jørgen Rosted. Han mener, at der i ministeriernes departementer slet ikke er en kultur for at tage ansvar for fejl, og derfor vil større skandalesager, som den Instrukskommissionen p.t. undersøger, blive ved med at komme rullende.

Det bør være departementschefens lod at sikre systemets ansvarsfølelse, mener han og nævner sagen med Britta Nielsen, der er idømt seks et halvt års fængsel for at have trukket 117 millioner kroner ud til eget forbrug, mens hun var chef i Socialstyrelsen. Selv om svindlen stod på i årevis – og blotlagde åbenlyse systemfejl – er der aldrig placeret et ansvar hos andre end svindleren selv.

”I mange sager er det ikke tydeligt, hvem der skal stå til ansvar. Det er derfor, at Rigsrevisionen kan sige, at udbetalinger af satspuljen ikke sker ordentlig, uden at nogen reagerer. Det er jo, fordi det ikke er klart, hvem der skal stå til ansvar. Hvem er det i departementet? Er det chefen eller afdelingslederne? De vil nok alle mene, det er den anden, og sådan kører det rundt. Ingen har det overordnede ansvar for, at man har en kultur i et ministerium, hvor man virkelig arbejder for at forebygge, at der opstår skandalesager,” siger Jørgen Rosted.

Det ulyksalige er, mener han, at psykologiske benspænd gør det umuligt at ændre kulturen, uden også at ændre loven. Det skal mejsles i sten, hvem der har ansvaret for kulturen i ministeriet:

”Jeg mener ikke, man kan placere ansvaret for kulturen i et ministerium andre steder end hos departementschefen. Og jeg tror ikke, det kan lade sig gøre uden lovgivning. Der er masser af eksempler på, at det er lovgivning, der skaber kulturen. Lovgivning kan lave mennesker om.”

Bo Smith-udvalget undersøgte i sin tid frekvensen af de såkaldte skandalesager, fordi der dengang var flere, der mente, at de kom oftere end hidtil. Men man fandt, at der ikke historisk var sket nogen væsentlig udvikling i antallet af skandalesager, ligesom sagerne heller ikke primært handlede om forholdet mellem den politiske ledelse og embedsmændene. 

Udvalget gennemgik sager over en 30-årig periode og fandt, at antallet – lige bortset fra nullerne, hvor Anders Fogh Rasmussen regerede – var nogenlunde stabilt. 

”Der er altid nogen, der hævder, at lige nu er der vildt mange sager, og at det indikerer et systemsvigt, men jeg tror ikke, det holder for en nærmere prøvelse. Grunden til, at der i nullerne var færre sager, var, at Fogh havde et usædvanlig stabilt parlamentarisk grundlag med støtten fra Dansk Folkeparti. Hver gang noget gik galt, sagde DF, at selv om det selvfølgelig var noget skidt, så ville de ikke vælte den pågældende minister. Og når der i Folketinget er flertal for, at en sag ikke skal have konsekvenser, så mister medierne interessen, og sagen bliver ikke en ‘skandalesag’. Det var Fogh velsignet med i sin regeringsperiode," siger Bo Smith og peger dermed på en forandring, der ikke kommer inde fra systemet selv, men derimod udefra.

En hastig udvikling i mediebilledet har skabt et langt større tryk på politikerne, og blandt andet derfor efterspørger politikerne i dag en tættere rådgivning og bistand.

Der er snarere tale om en større intensitet end om et radikalt ændret arbejdsindhold for de øverste embedsmænd, mener Bo Smith.

“En departementschef skal grundlæggende kunne to ting. Man skal kunne lede sit ministerium som øverste administrative chef med reference til ministeren, og man er ansvarlig for, at ministeren får råd, som kan bruges både fagligt og politisk. Og det er klart, at det er den sidste rolle, der er blevet mere intens og krævende.” 

“Alle politiske beslutninger hviler på både politiske og faglige hensyn, og derfor har det altid været departementschefernes opgave både at sørge for et fagligt grundlag for beslutningerne og at bistå med at prioritere og navigere politisk. Der er således – trods det stigende pres og den øgede intensitet – intet nyt i, at departementscheferne skal kunne give politiske råd. De sidder jo ved siden af deres ministre ved de fleste forhandlinger, og hvis ikke de forstår både det faglige og det politiske, så kan de ikke hjælpe ministeren, og så skal de ikke være departementschefer," siger Bo Smith.