EU’s handelspolitiske fokus er i øjeblikket skarpt rettet mod en ambitiøs frihandelsaftale med USA – det omdiskuterede Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Samtidig forhandler USA om et kommende Trans-Pacific Partnership (TPP). Efter at Japan meldte sig ind i dette forhandlingsforløb, er der udsigt til, at en sådan aftale kommer til at dække 40 pct. af verdenshandelen. Der er altså voldsomme interesser på spil.

Kina derimod ser til fra sidelinjen og har hidtil kun indgået frihandelsaftaler med mindre økonomier som New Zealand, Schweiz og Island (en frihandelsaftale med Norge ville også være faldet på plads, hvis ikke Nobels Fredspris var blevet givet til Liu Xiaobo).

Og selv om EU og Kina har en enorm samhandel, nævnes en frihandelsaftale end ikke som en mulighed. Den store handelspolitiske vision for EU-Kina-samarbejdet er aldrig blevet defineret.

Er Kina klar?

En frihandelsaftale kan enten være en simpel nultoldsaftale, der fjerner toldafgifter mellem landene (toldområdet i EU’s tilfælde), eller den mere avancerede version, der sigter mod at udrydde forskelle mellem de respektive regelsæt, hvilket eksempelvis er kernen i TTIP-forhandlingerne og i EU’s eksisterende toldsamarbejde. Jo flere barrierer man fjerner, jo lettere bliver det at handle, og jo mere konkurrence udsættes man for. Med øget konkurrence følger øget produktivitet og dermed højere vækst.

Grundet forskellige beskyttelsesbehov igennem historien kan der være store variationer i toldsatserne mellem lande.

Ser vi på de nøgne tal, opretholder EU i gennemsnit en toldsats på 4,46 pct. for varer fra Kina, mens Kinas toldsats på varer fra EU i gennemsnit ligger på 9,89 pct. Kina beskytter altså sine industrier mere, og kan dermed føle sig mest truet af en eventuel aftale.

Denne kinesiske nervøsitet næres af en udbredt forestilling i den kinesiske statsadministration: At Kina stadig er et udviklingsland, der har behov for at beskytte sig mod international konkurrence. Inden for industriproduktionen er det en noget besynderlig selvopfattelse, i lyset af at Kinas eksport stort set har erobret hele verden.

Også blandt Kinas strategiske industrier, der er domineret af store statsejede virksomheder med stærke bånd til partiets top, er der et stærkt pres for at holde udenlandske konkurrenter langt væk fra det kinesiske hjemmemarked. 

EU’s problematiske forhold til Kina

Hvis man for få år siden havde spurgt, om EU var interesseret i en frihandelsaftale med Kina, ville svaret være, at man ville holde sig til det multilaterale spor, fordi der her var bedst chance for en stærk og fair global aftale, der også tog udviklingslandenes specielle hensyn med i en samlet løsning. Men siden man er gået med i TTIP-forhandlingerne, så klinger det argument hult.

I stedet er der formentlig tre grunde til, at EU ikke ser mere mod Kina i sin handelspolitiske strategi.

Den ene grund er, at Kina er suverænt højest på EU’s liste over de mest besværlige handelspartnere. Kina snyder på vægten med statslig indblanding, subsidier, lukrativ långivning etc. og skaber på den måde ulige konkurrencevilkår.

Disse bekymringer er specielt påtrængende inden for nogle af de politisk prioriterede sektorer – eksempelvis vedvarende energi, som er noget jeg selv har forsket i. Solcellesagen, som også blev diskuteret på denne blog, understreger med al ønskelig tydelighed problemerne. Men dels skygger disse sager for det bredere billede, hvor vi for størstedelen af industriproduktionens vedkommende nærmer os en mere fair konkurrencesituation. Dels vil vi fortsat kunne bruge de forsvarsforanstaltninger, som EU-Kommissionen netop anvender i solcellesagen.

Den anden grund har at gøre med den larm, en række europæiske industrier vil lave, hvis de bliver præsenteret for et sådant forslag. Arbejdsdelingen mellem EU og Kina er nemlig ikke så klar som eksempelvis mellem Danmark og Kina. Ved en frihandelsaftale mellem EU og Kina ville Danmark, lidt forenklet sagt, få billigere forbrugsvarer og input til industrien, mens vi lettere ville kunne eksportere vores varer til Kina.

For den sydeuropæiske fremstillingsindustri er der langt flere interessekonflikter, og det opgør er EU-Kommissionen hidtil gået uden om. Ikke mindst fordi forskellene mellem industrierne giver sig udslag i, at der sjældent er enighed mellem de enkelte europæiske lande om, hvilken linje Kommissionen skal følge. Den uenighed har Kina med stor kløgt udnyttet mange gange til selv at sætte dagsordenen.

EU-Kommissionen har derimod forsøgt sig med mindre skridt, for nærværende f.eks. en bilateral investeringsaftale med Kina. En sådan aftale dækker de juridiske betingelser, som bl.a. danske virksomheder på det kinesiske marked og kinesiske virksomheder på det europæiske marked fungerer under. De fleste EU-lande har sådanne aftaler med Kina, og EU skal derfor forsøge at samle dem under ét med højeste fællesnævner. Desuden sniger man også et centralt punkt ind om markedsadgang til de sektorer, som Kina har lukket for udenlandske investeringer. Her er der mulighed for at vinde nyt land, men nogen større vision for EU-Kina-handelssamarbejdet kan man ikke kalde det.

Forhandlingerne om en bilateral investeringsaftale illustrerer også en tredje grund til, at EU ikke ser mere mod Kina i sin handelspolitiske strategi. EU vil helst tage små skridt, fordi man vurderer, at det på den måde er lettest at lægge pres på den kinesiske side i forhold til at forbedre markedsvilkårene for europæiske virksomheder på det kinesiske marked. Med en frihandelsaftale ville EU spille sig alle sine kort af hånden – der ville ikke være noget at lokke kineserne med.

Mod det argument kan man dog indvende, at EU’s pres på Kina hidtil kun har haft ringe effekt. Og desuden hviler argumentet på en forståelse af, at Kina har mere brug for EU end omvendt. En forståelse, der gør det svært at forberede sig på en dag, hvor rollerne er byttet om.

Skred i tingene

På den måde er der – på begge sider af hegnet – en lang række årsager til, at handelssamarbejdet mellem EU og Kina mangler en vision. Men i begge lejre kan grundlaget være ved at ændre sig.

For det første er EU Kinas største eksportmarked, og selv en mindre forbedring af forholdene vil få enorm betydning. I disse år sker der store forskydninger, fordi højere lønninger støt og roligt udfordrer Kinas status som verdens produktionshal. Kina har stor interesse i at støtte eksportindustrien for at bevare de mange arbejdspladser så længe som muligt, mens man skaber rammerne for en mere forbrugsbaseret økonomi.

Så selv om kineserne plejer at have det lange lys på, kunne det for en gangs skyld godt tænkes, at de kunne lade sig lokke af gevinsterne på kort og mellemlangt sigt.

For det andet vil EU og Kinas forhandlinger om en bilateral investeringsaftale kunne afklare nogle af spørgsmålene omkring Kinas strategiske sektorer. Her spiller den nye reformpakke, som Xi Jinping præsenterede ved den seneste plenarsamling i Kommunistpartiets Centralkomite, også ind, for en række tiltag ser ud til at pege i retning af friere markedskræfter. En eller anden form for afklaring er på vej, og det vil få betydning for, hvordan den magtfulde lobbygruppe, som topfolkene fra de strategiske sektorer udgør, vil og kan agere.

For det tredje vil EU over årene opleve, at eksporten til den kinesiske forbrugsøkonomi bliver af større og større vigtighed, og presset for bedre markedsadgang vil stige.

Der kan altså være bevægelser på vej, der langsomt gør det mere nærliggende, specielt for EU, at hæve ambitionsniveauet for handelsforholdet mellem de to store økonomier. Indtil da har de snævre og kortsigtede interesser på begge sider fortsat frit løb.