I

Danmark er jeg født, dér har jeg hjemme / Der har jeg rod, derfra min verden går.

H.C. Andersens berømte digt fra 1850 er så ikonisk, at det flere gange er blevet foreslået som alternativ nationalsang. Men poesien passer dårligt på den danske virkelighed anno 2016, hvor det langtfra er tilstrækkeligt at være født og føle sig hjemme i Danmark for at blive en officiel del af det danske folk.

Andelen af indbyggere i Danmark uden dansk statsborgerskab har været støt stigende i årtier: fra ca. 2 pct. i 1979 til ca. 8 pct. i dag. Se figur 1. Og ifølge Danmarks Statistik var der sidste år 459.077 personer over 18 år med lovligt ophold i Danmark, som ikke havde dansk statsborgerskab.

I fremtiden bliver det endnu vanskeligere for udlændinge og deres børn at få et dansk pas. Den 2. februar vedtog regeringen sammen med Socialdemokraterne og blå blok en lovændring, så børn født i Danmark af udenlandske forældre ikke længere kan få statsborgerskab ved at aflevere en simpel erklæring til statsforvaltningen, sådan som SR-regeringen ellers indførte for et år siden. Det får konsekvenser for de cirka 50.000 efterkommere af indvandrere, som i dag lever i Danmark med et udenlandsk pas, selv om de er født og opvokset i landet. Se figur 2.

Den seneste lovændring er den anden stramning af reglerne for statsborgerskab inden for få måneder – i oktober strammede regeringen således også kravene til sprog, straffeattest og indfødsretsprøve. Se tekstboks.

Et af argumenterne for at stille høje krav er, at ”det i praksis er tæt på umuligt at fratage statsborgerskabet igen, når det først er givet,” som integrationsminister Inger Støjberg (V) udtrykte det i september.

Til dato er der således kun ét kendt tilfælde i dansk retshistorie, hvor en person med udenlandsk baggrund har fået frataget sit danske statsborgerskab ved en domstol. Det var i sagen om dansk-marokkaneren Said Mansour, boghandleren fra Brønshøj, der i sommeren 2015 mistede sit danske pas og blev udvist af landet, og det skete kun, fordi Mansours forbrydelse var terrorrelateret, og fordi han havde dobbelt statsborgerskab.

Danmark er skrappest

Den internationalt anerkendte migrationsekspert Thomas Huddleston, som har lavet komparative studier af tildelingen af statsborgerskab i verdens lande, vurderer, at den danske lovgivning nu er den strammeste i den vestlige verden.

”I forhold til at opnå statsborgerskab har Danmark den mest restriktive lovgivning i den udviklede verden – dvs. EU, USA, Canada, Japan, Sydkorea og Australien. Og Danmark har uden tvivl verdens strengeste sprogkrav,” siger Thomas Huddleston, der er programdirektør for migration og integration i den Bruxelles-baserede tænketank Migration Policy Group.

Hans vurdering bakkes op af Eva Ersbøll, seniorforsker på Institut for Menneskerettigheder.

”Jeg vil ikke lægge hovedet på blokken i forhold til, hvad der gælder på verdensplan, det ved Huddleston mere om, men Danmark hører bestemt til blandt de mest restriktive lande. På europæisk plan er vi nok det mest restriktive land,” siger hun.

Regeringens nye stramninger kommer samtidig med, at flygtningekrisen i EU har fået det samlede politiske landskab til at tale om integration. ”Denne gang skal det lykkes,” lyder det samstemmende fra alle partier. Men hvis det mål skal nås, er stramme regler for statsborgerskab uhensigtsmæssigt. En række studier peger nemlig på, at adgang til statsborgerskab kan gavne integrationen.

Statsborgerskab giver ’bonus’

OECD’s digre rapport fra 2011 om forholdet mellem statsborgerskab og integration, ”Naturalisation: A Passport for the Better Integration of Immigrants?”, estimerer, at indvandrere i Danmark, som har fået dansk statsborgerskab, er 12 procentpoint mere i job end indvandrere uden. De får oftere job, de får bedre job, og de får højere løn. Det skyldes ikke kun, at indvandrere, der opnår statsborgerskab, er mere ressourcestærke end andre indvandrere. Statsborgerskabet har en selvstændig effekt, konkluderer OECD.

“Arbejdsgivere har en tendens til at tolke det (statsborgerskabet, red.) som et tegn på integration og højere produktivitet – muligvis fordi det viser en mestring af sprog og større motivation,” skriver OECD i rapporten ”International Migration Outlook 2014”.

I rapporten ”The Economic Value of Citizenship for Immigrants in the United States” fra 2012 når den uafhængige amerikanske tænketank The Migration Policy Institute til samme konklusion: Der findes en statsborgerskabsbonus, som sandsynligvis skyldes statsborgerskabets signalværdi over for potentielle arbejdsgivere.

OECD estimerer, at en mandlig indvandrer fra et ikke-OECD-land med et statsborgerskab fra sit nye værtsland i hånden har 3,7 pct. større sandsynlighed for at få job, end hvis han ikke har statsborgerskabet. Beregningen er et gennemsnit på tværs af alle europæiske OECD-lande og er korrigeret for individuelle faktorer som uddannelse og sprogkompetencer.

Nationalitet afgør jobmuligheder

Det underbygges af studier, hvor forskere har sendt fiktive cv’er til arbejdsgivere, hvor den eneste forskel på papirerne var, om ansøgerne havde statsborgerskab eller ej. I 2007 viste et fransk cv-studie af professor Emmanuel Duguet fra Est Créteil-universitetet i Paris, at et fransk statsborgerskab sænkede antallet af ansøgninger, som en indvandrer skulle sende for at komme til jobsamtale, betydeligt.

OECD konkluderer, at: “Adgang til værtslandets nationalitet er et vigtigt instrument for integrationspolitik.”

Statsborgerskab eller ej: Cv-studier har igen og igen påvist, at indvandrere slås med systematisk og udbredt diskrimination over hele OECD – især mandlige indvandrere fra ikke-vestlige lande.

Men selv om meget altså tyder på, at statsborgerskab i sig selv gavner integrationen, har forskningen endnu ikke det endelige bevis, fortæller professor i statskundskab på Aarhus Universitet Per Mouritsen. Det er nemlig svært at måle den isolerede effekt af et dansk pas.

”Undersøgelserne er ikke helt nede i det kausale maskinrum, der afdækker, hvor sammenhængene kommer fra, så medmindre der er meget stærke tendenser, er jeg altid en smule skeptisk,” siger Per Mouritsen.

Han anerkender dog, at meget tyder på, at der er en positiv sammenhæng mellem statsborgerskab og integration.

Meget tyder ligeledes på, at statsborgerskab højner den politiske deltagelse blandt indvandrere; et område, som ellers halter gevaldigt. Til kommunalvalget i 2013 lå stemmeprocenten for ikke-vestlige nydanskere eksempelvis på 43 pct., mod 75 pct. i hele befolkningen.

Den svenske politolog Richard Öhrvall fra Linköping Universitet har vist, at stemmeprocenten blandt indvandrere med svensk statsborgerskab er højere end blandt indvandrere uden, og i Danmark har valgforskerne Yosef Bhatti fra KORA og Kasper Møller Hansen fra KU fundet lignende resultater under kommunalvalget i 2009 (herhjemme kan ikke-statsborgere stemme til kommunalvalg, men ikke til folketingsvalg). Deres undersøgelser viste, at nydanskere med dansk statsborgerskab stemte hyppigere, selv når man tog højde for køn, civilstand, herkomst, indkomst, uddannelsesniveau og beskæftigelse. Det er dog uklart, om statsborgerskab i sig selv er den afgørende faktor, eller om forskellen skyldes, at de bedst integrerede også er dem, der søger om statsborgerskab, pointerer Yosef Bhatti.

”Der er to ting, der kunne tale for, at statsborgerskab i sig selv har en effekt: 1) Den symbolske anerkendelse. 2) Man får stemmeret til folketingsvalg, hvilket i sig selv kan virke mobiliserende,” siger han.

Skader integrationen

Seniorforsker ved Institut for Menneskerettigheder Eva Ersbøll er ikke i tvivl om, at den restriktive adgang til dansk statsborgerskab skader integrationen – både for flygtninge og for indvandreres efterkommere født og opvokset i Danmark.

”Ja, den restriktive lovgivning skader integrationen. Mennesker med permanent ophold i Danmark, der gerne vil have statsborgerskab, bør kunne få det – selv om der selvfølgelig skal være visse betingelser – men det skal ikke komme dem til skade, at deres evner på visse områder er mindre end andre gruppers,” siger Eva Ersbøll med henvisning til den indfødsretsprøve, som skal bestås for at få dansk statsborgerskab.

Hun er især bekymret for de unge, som er født og opvokset i landet.

”De går i dansk skole, starter på en uddannelse og føler sig danske, og alligevel kan de ikke blive rigtige danskere, før de består de her prøver. De får at vide, at de først skal bevise, at de er gode nok, og så føler de sig fremmedgjort i stedet for at føle sig inkluderet,” siger Eva Ersbøll.

Lektor i sociologi på Københavns Universitet Jørgen Elm Larsen, der forsker i marginalisering og socialt udsatte, er enig:

”Hvis de skal være her permanent, så er integrationen bedst tjent med, at de tidligt bliver en del af det danske samfund og føler sig som ligestillede,” siger han.

Men kan et statsborgerskab ikke bruges som en gulerod til at lære dansk sprog og kultur bedre at kende?

”Det kan det sikkert for nogle, men for andre, som i forvejen ikke klarer sig alt for godt – mange indvandrere og efterkommerdrenge har jo problemer i skolesystemet – vil det blive endnu mere demotiverende,” siger Jørgen Elm Larsen.

Han peger desuden på, at de lave sociale ydelser til indvandrere og flygtninge, som regeringen indførte sidste år, gør det endnu vanskeligere for flygtninge at opnå statsborgerskab, fordi ydelserne skaber fattigdom. Kombinationen af fattigdom, eksilstress og PTSD, som op imod 70 pct. af flygtninge fra krigsområder ifølge indvandrermedicinsk afdeling på Odense Universitetshospital ankommer til Danmark med, gør det svært at leve op til de hårde krav om sprog og selvforsørgelse.

Følelser kan stå i vejen

Det ser heller ikke lyst ud for efterkommerne. I 2010 viste en PISA-undersøgelse, at 55 pct. af de tosprogede drenge i København forlod 9. klasse som funktionelle analfabeter – det svarer til, at de knap kan læse en jumbobog.

Når grupper af indvandrere fra f.eks. Tyrkiet og Bosnien ikke har fået dansk statsborgerskab, selv om de har boet i landet gennem en årrække, skyldes det formodentlig de skrappe krav til sprog og selvforsørgelse, mener Per Mouritsen. Men det skyldes også de danske regler om dobbelt statsborgerskab, som indtil september sidste år betød, at udlændinge skulle frasige sig deres oprindelige statsborgerskab, hvis de ville have et dansk pas.

”I forhold til tyrkerne har det, at man skal opgive sit oprindelige statsborgerskab, haft en betydning – både følelsesmæssigt og praktisk,” siger Per Mouritsen.

Fra 1. september 2015 blev det tilladt at have dobbelt statsborgerskab i Danmark – en lovændring, som sandsynligvis vil få flere herboende udlændinge til at ansøge om dansk statsborgerskab.

På kant med konventioner

I marts 2014 lempede den daværende SR-regering reglerne, så børn af indvandrere, der er født i Danmark, kunne blive danske statsborgere ved at aflevere en erklæring, inden de fyldte 19 år. Dengang sagde daværende justitsminister Karen Hækkerup (S):

”Regeringen mener, at denne gruppe velintegrerede unge skal have lettere ved at opnå statsborgerskab. Det fremmer integrationen.”

Det er disse regler, Venstre-regeringen nu ruller tilbage med støtte fra både S, K, LA og DF.

Lovændringen betyder, at det i fremtiden vil være lettere for en finsk mand at få dansk pas end for en 18-årig mand fra Valby, født i Danmark af udenlandske forældre. Finnen kan – ligesom nordmænd, svenskere og islændinge – få dansk pas efter ti år i landet ved at udfylde en erklæring, hvis de ikke har begået kriminalitet, mens den danskfødte efterkommer, som måske har gået i folkeskole, til spejder og til fodbold i Danmark, skal leve op til de samme regler som udlændinge, der migrerer til landet.

Institut for Menneskerettigheder og Dansk Flygtningehjælp har flere gange påpeget, at en sådan forskelsbehandling kan være på kant med menneskerettighederne, fordi f.eks. efterkommere, som vokser op i Danmark uden dansk statsborgerskab, de facto er statsløse. Mange taler ikke deres forældres modersmål og kender ikke forældrenes hjemland; de kender kun Danmark og bør derfor have en mere lempelig adgang til statsborgerskab, lyder argumentet.

Den nye lov gør det modsatte og har af samme grund fået hårde ord med på vejen fra en række organisationer, blandt andet Børnerådet, SOS mod Racisme og Foreningen af Udlændingeadvokater. Sidstnævnte har kaldt loven ”stødende”.

Også Rådet for Etniske Minoriteter har været kritiske:

”Det strider mod al viden om elementær psykologi, integrationsdynamik og børns identitetsprocesser at udelukke børn, der er født og vokset op i Danmark, fra den nationale identitet og det nationale fællesskab, som de ønskes integreret/assimileret i,” skriver organisationen i sit høringssvar til loven.

”Vi ved fra forskning i børnehaver og skoler, at børn går meget op i, hvilket land de kommer fra, og at de etniske minoritetsbørn meget hurtigt forstår, at de ikke er danske ligesom de andre børn, og at de dermed er udelukket fra det gode selskab.”

Demokratisk problem

Selv om Danmark sidste år fejrede 100-året for kvinders og fattiges stemmeret, er der altså fortsat en gruppe på cirka 460.000 indbyggere i Danmark, som står uden for det politiske fællesskab.

En sådan opdeling af indbyggerne i borgere og ikke-borgere er problematisk, mener professor i statskundskab på Københavns Universitet Tim Knudsen.

"Det er for mig at se centralt, om beboere i et land har stemmeret og ret til at opstille til valg. Det er derfor betænkeligt, at en stadig større del af befolkningen i Danmark ikke har stemmeret ved folketingsvalg," siger han.

Filolog og lektor emeritus ved Københavns Universitet Mogens Herman Hansen, er enig. Han har beskæftiget sig indgående med forholdet mellem borger og stat og kalder den voksende andel af indbyggere uden politiske rettigheder for ”principielt problematisk”.

”For at vige uden om problemet har vi i Danmark indført begrebet ’medborger’ – et skrækkeligt gummibegreb, som nogle gange bruges lig med statsborger, andre gange lig med indbygger. Det er et meget stort problem,” siger han.

Andre lande har mere lempelige regler for opnåelse af statsborgerskab. Da en baby sidste år kom til verden i et fly over Stillehavets internationale farvand på vej fra Tokyo i Japan til Calgary i Canada, havde barnet automatisk krav på canadisk statsborgerskab. Både USA og Canada giver statsborgerskab til alle, der er født i landet, og i New Zealand får indbyggere automatisk politiske rettigheder og stemmeret efter ét års ophold. I Sverige kan børn – uanset om de er født i landet eller ej – opnå statsborgerskab efter tre års ophold ved at aflevere en erklæring, også selv om deres forældre ikke ansøger. I den anden ende af den internationale skala ligger Schweiz, hvor kun 25 pct. af indbyggerne er statsborgere.