Sådan aktiverer vi det civile potentiale
Hvis de frivillige organisationer skal spille en større rolle i velfærden, må vi i første omgang gøre op med den ideologiske modstand, som blev manifesteret i en socialreform i 1933. Dernæst må vi sikre klare politiske rammer og koble finansiering til kvalitet, lyder analysen fra den erfarne civilsamfundsleder Mads Roke Clausen.
Mads Roke Clausen
ph.d., direktørDen danske velfærdsmodel er presset som følge af den demografiske udvikling, rekrutteringsudfordringer og fremkomsten af nye typer af sociale problemer.
Alligevel er jeg optimist på vegne af det danske velfærdssamfund. Fordi jeg tror på, at den nuværende krise – brugt klogt – kan hjælpe os til at udvikle et mere sammenhængende og omsorgsfuldt velfærdssamfund.
En krumtap i denne udvikling er øget inddragelse af de frivillige organisationer. I denne analyse stiller jeg skarpt på de kritiske forudsætninger for en øget inddragelse af organisationerne som komplimenterende velfærdsleverandører. Der er også mange andre vigtige facetter ved de civile organisationer – eksempelvis deres rolle som demokratiske vagthunde. Denne funktion er ikke i fokus i dette bidrag.
Hvorfor spiller de frivillige organisationer ikke en større rolle i dag?
I Danmark findes godt 115.000 frivillige foreninger, og cirka 1,9 millioner mennesker yder regelmæssigt en frivillig indsats, hvoraf 15 procent beskæftiger sig med sociale og sundhedsmæssige opgaver. Det er selvsagt en enorm ressource. Men samtidig må man konstatere, at de frivillige organisationer spiller en mindre rolle i tilvejebringelsen af de organiserede velfærdsydelser, end man ser i andre typer af velfærdsstater – eksempelvis Tyskland, hvor både kirkelige og verdslige organisationer leverer mange ydelser til velfærdssamfundet.
I Danmark har de frivillige organisationer tidligere spillet en stor rolle på det sociale område. Helt tilbage fra 1890’erne og frem til Anden Verdenskrig udgjorde de en stor del af den samlede hjælpekapacitet, bidrog med selvstændig hjælp direkte til målgrupperne og indgik i partnerskaber med den voksende offentlige sektor.
Men efter Steinckes socialreform i 1933 – der indførte princippet om ret til hjælp for borgerne – blev de frivillige organisationers rolle gradvist reduceret. Årsagen lå i socialreformens principper om universalisme, altså at de sociale hjælpeindsatser skulle være tilgængelige for alle. Man mente ikke, at frivillige organisationer kunne løfte disse velfærdsopgaver, og derfor overgik de i stadig højere grad til staten og senere kommunerne. Ligeledes af betydning var idealet om professionel ekspertise, som kom til at dominere den socialpolitiske prioritering og indebar et opgør med den amatøristiske tilgang, som prægede mange frivillige organisationers virke.
Efterkrigstiden var præget af en omfangsrig udbygning af den offentlige sektor, og dette førte i vid udstrækning til en crowding-out effect for de sociale frivillige organisationers rolle som serviceleverandør i Danmark. Som alternativ til rollen som serviceleverandør adopterede organisationerne politiske fortalerstrategier med det formål at presse velfærdsstaten til at tage ansvar for håndteringen af de specifikke problemer, som organisationernes målgruppe hævdedes at have.
Den bagvedliggende årsag til prioriteringen af den offentlige sektor som den dominerende leverandør af velfærdsydelser handler både om ideologi og praktisk bekymring for kvaliteten i de sociale ydelser.
Den ideologiske forklaring bygger på, at de såkaldte ’arbejderpartier’ historisk har haft et ønske om at få stærk indflydelse på tilrettelæggelsen af velfærdsydelserne og derfor har foretrukket den offentlige sektor som leverandør. ”Den offentlige sektor er vores velfærdssystem,” har mantraet således lydt i mange år.
Bekymring om kvaliteten i de frivillige organisationers ydelser handler om forekomsten af såkaldte systemiske civile svigt, for eksempel amatørisme; det vil sige tilvejebringelse af hjælpeindsatser, som ikke bygger på den fornødne faglige indsigt i de sociale problemer, som man forsøger at løse.
Filantropisk utilstrækkelighed, det vil sige, at finansiering er både utilstrækkelig og upålidelig og dermed ikke giver mulighed for at kunne imødekomme de eksisterende sociale behov i samfundet. Eksempelvis kan det være uheldigt, hvis man starter et projekt for unge ensomme, men kun har penge til at drive projektet i et år.
Partikularisme, det vil sige, at organisationerne favoriserer bestemte grupper. Et eksempel kan være en organisation, som hjælper unge mødre, men undlader at give opmærksomhed til unge fædre.
Paternalisme, det vil sige, at hjælpearbejdet bliver præget af særhensyn eller bestemte moralske krav til modtagerne – eksempelvis at man ikke opfattes som fattig, hvis man ryger cigaretter, fordi man jo ville have flere penge, dersom de ikke blev anvendt på tobak.
Amatørisme, det vil sige tilvejebringelse af hjælpeindsatser, som ikke bygger på den fornødne faglige indsigt i de sociale problemer, som man forsøger at løse. Amatørismen kan dog ikke entydigt forstås som et systemisk svigt, netop fordi frivilligheden kan give en særlig omsorgsrelateret og ligeværdig relation, som kan være hensigtsmæssig i forhold til sociale problemer, som velfærdsstaten ikke tidligere har taget sig af – for eksempel ensomhed.
Uhensigtsmæssig organisatorisk ledelse, det vil sige en situation, hvor governance-strukturen i en organisation ikke er i stand til at håndtere risiko for de ovenstående systemiske fejl samt øvrige relevante forhold.
Håndtering af barriererne for øget civil involvering
Det historiske perspektiv viser tre barrierer for øget involvering af det civile potentiale: 1) ideologisk modstand, 2) frivillige organisationer, som opfatter sig som fortalere og i mindre grad leverandører, og 3) forekomsten af systemiske civile svigt.
På Christiansborg er der generelt en afmålt appetit på øget involvering af frivillige organisationer. Det handler rigtig meget om ideologi, og et eksempel på det er den manglende vilje til at udvikle en ny finansieringsmodel efter nedlæggelsen af Satspuljen i 2019. Det nye regeringsgrundlag er mere løfterigt end tidligere regeringers ambitioner, men ikke desto mindre er kommunerne langt foran Christiansborg på dette felt: Der inddrages, eksperimenteres og nyudvikles, og på den måde er udviklingen allerede i gang.
Det er ikke et særligt dansk problem, at mange frivillige organisationer ikke er organisatorisk og ledelsesmæssigt parate til at levere velfærdsydelser i stor skala. Nøjagtig samme udfordring havde Tony Blair-regeringen i Storbritannien, da man i 1990’erne ønskede bidrag fra flere frivillige organisationer for at øge borgernes valgmuligheder på velfærdsområdet. Men med daværende finansminister Gordon Brown for bordenden blev løsningen at udvikle organisationerne via et såkaldt Capacity Builder-program. Det samme kunne gøres i Danmark.
De civile systemiske svigt er en realitet: Der ses desværre eksempler på indsatser med begrænset kvalitet. Og af hensyn til de mennesker, som er afhængige af hjælp fra de frivillige organisationer, er det derfor nødvendigt at regulere organisationerne, hvis de skal spille en større rolle som leverandører af velfærdsydelser. Første skridt er her at udvikle principper for Good Governance og anvende dem som forudsætning for finansiering.
1. Etabler en national fond for samarbejde mellem civile organisationer og kommuner
Det bør være fondens opgave at fremme samarbejde; styrke den organisatoriske kapacitet i organisationerne og udvikle finansieringsformater, som er meget enkle og egnede til små organisationer.
2. Etabler principper for Good Governance, og anvend dem som forudsætning for al offentlig finansiering
Der findes allerede en række gode erfaringer på dette område – for eksempel RådgivningsDanmarks kvalitetssikring og Frivilligrådets anbefalinger om god ledelse. Disse kan med fordel inddrages i mere forpligtigende formater.
3. Husk den lokale infrastruktur
Lokale frivilligcentre og mødesteder, for eksempel folkebiblioteker, er vigtige. Uden disse ressourcer opstår ’cold spots’ uden frivillige aktiviteter.
4. Invester i forskning og systematisk vidensproduktion om den frivillige sektor
Der foretages i dag kun begrænset statistisk dataindsamling fra den frivillige sektor, hvilket ville være utænkeligt på de fleste andre politikområder. Derved risikerer politikudvikling og regulering af sektoren at bygge på tilfældigheder, særinteresser og fragmenteret viden.
5. Drag omsorg for den frivillige sektors særegenhed
Den frivillige sektors særlige værdi er funderet i, at den hverken er stat eller marked, men kan være et vigtigt supplement til den offentlige velfærd.
Finansiering
”Frivillige har vel ikke brug for finansiering – de gør jo arbejdet gratis,” er et udsagn, jeg af og til bliver mødt med. Virkeligheden er ikke helt så enkel. I Danmark omsætter de landsdækkende frivillige sociale organisationer for mere end to milliarder kroner om året inden for landets grænser. Cirka 45 procent af deres ressourcer kommer fra frivillige – men organisationerne har også mere end 16.000 ansatte, for eksempel lønnede socialrådgivere, pædagoger og administrative medarbejdere.
Der er meget stor forskel på organisationernes størrelse – der er enkelte sværvægtere, for eksempel Røde Kors, og et hav af mindre organisationer. Blandt de landsdækkende organisationer er omsætningen i medianorganisationen seks millioner kroner. Det vil sige, at halvdelen af de landsdækkende organisationer har mindre end seks millioner kroner om året at gøre godt med. Blandt de cirka 5.000 helt lokale frivillige organisationer på det sociale område er tallene endnu mindre.
Den vigtige pointe er her, at langt hovedparten af de frivillige organisationer er små og med begrænsede budgetter.
Som en del af min forskning i frivillige organisationers finansiering har jeg undersøgt de transaktionsomkostninger, som er forbundet med at opnå finansiering. Transaktionsomkostninger er eksempelvis udgifter til de medarbejdere, som udarbejder ansøgninger og senere laver evalueringer og statusrapporter.
Mine undersøgelser viste, at offentlig finansiering er mere effektiv og mindre ressourcekrævende at opnå end eksempelvis finansiering fra fonde. Det er jo et glædeligt budskab, hvis ambitionen er at øge samarbejdet mellem den offentlige sektor og de frivillige organisationer. Men mine analyser viste samtidig, at det er dyrt at være fattig: de små organisationer må bruge flere ressourcer end de store på at opnå finansiering – for eksempel på grund af manglende stordriftsfordele.
En øget involvering af frivillige organisationer forudsætter således finansieringsformater, som er langt mere enkle og mindre administrativt krævende, end vi ser i dag.
