Skab en langsigtet vision for den offentlige styring

KOMMENTAR Hvordan ville vi organisere velfærdssamfundet, hvis vi gav os selv 10 år til at udvikle en ny model? Der er behov for langsigtede pejlemærker for udviklingen af den offentlige styring, som kan frigøre os fra vanetænkningen, skriver Per Nikolaj Bukh og Karina Skovvang Christensen.

Af Per Nikolaj Bukh og Karina Skovvang Christensen
Hhv. professor på AAU og lektor på AU

Der er alt for meget styring i den offentlige sektor, som er både indviklet og bøvlet – uden at det reelt set fungerer godt. Det er der mange årsager til, og vi er absolut ikke de første, der påpeger det. Det gælder både indenfor den enkelte kommune og region, og overordnet set for hele velfærdssamfundet. Nogle forbedringer vil kræve, at Folketinget ændrer rammerne for opgaveløsningen, mens andre ting kan løses inden for den enkelte kommunes eller regions regi.

Igennem årene har det være lavet talrige forsøg på at afbureaukratisere og forenkle. Der er lavet en række reformer af den økonomiske styring: Udligningsmodellen er ændret, den kommunale medfinansiering af sundhedsvæsnet er over flere omgange blevet justeret, og vi fik en ny taxameterstyring af de selvejende uddannelsesinstitutioner. Vi kunne nævne mange flere eksempler. Hver gang med omfattende forarbejder, store armbevægelser og megen uenighed.

Eksemplerne har alle det tilfælles, at det måske er blevet lidt bedre, men reelt set aldrig godt – og langt fra så godt og enkelt, som det kunne blive. Vi starter med noget, der er ringe, og arbejder på at finde den næstringeste løsning.

Skulle vi ikke i stedet have en ambition om at udvikle den bedste styring – og så måske i praksis realisere den næstbedste? Der er masser af forandringsbarrierer, men de største er de bestående kompleksiteter, som gør det næsten umuligt at ændre noget, fordi det griber ind i alt andet.

Lad os tænke 10 år frem

Kompleksiteten har skabt en stiafhængighed, hvor det er uhyre vanskeligt at frigøre velfærdssamfundets praksisser, organisering og styring fra den model, vi allerede har, når der samtidig skal laves en løsning, vi kan sætte i søen inden for få år.

Der er derfor brug for en mere langsigtet vision for styringens udvikling. Når vi ser på samfundsorganiseringen og de store velfærdsområder, som eksempelvis sundhedsområdet, taler vi om fem-ti år, mens de enkelte kommuner kunne arbejde med tre-fem-årige visionshorisonter.

Med et langsigtet pejlemærke giver vi os selv lov til at tænke ud af boksen og frigøre os fra de begrænsninger, som på kort sigt binder os til mere eller mindre ringe løsninger. Mangler der systemunderstøttelse eller datagrundlag, så kan det etableres indenfor de næste 10 år. Er der brug for forenklinger og justeringer af den komplicerede lovgivning, skal enkelte opgaver flyttes rundt, skal vi have andre aktører på banen med andre løsninger, så kan det også skabes på 10 år.

Naturligvis skal vi ikke vente 10 år på, at tingene fungerer. Det afgørende er, at alle de små justeringer og større reformer hænger sammen og skaber en retning mod et bedre og mere velfungerende velfærdssamfund. Det kommer de kun til, hvis vi ved, hvad vi styrer efter.

Økonomistyring er et ledelsesredskab

Vi skal se økonomistyring som et ledelsesredskab, der kan fremme opnåelsen af de valgte mål – herunder den form for lighed, der ønskes på tværs af for eksempel kommuner og skoledistrikter, eller mellem borgere i samme situation. 

Desuden skal økonomistyringen sikre korrekte bevillinger forstået således, at de er tilstrækkelige til at løse opgaven men heller ikke større end nødvendigt. Endelig er økonomistyringens vigtigste kvalitetskriterium, at den sikrer, at den offentlige service kan leveres omkostningseffektivt.

Hvis ikke vi lykkes med det, sker der et tab af velfærd. Vi får ikke nok service for pengene – eller serviceproduktionen bliver for dyr. Kunne en bedre økonomistyring blot øge omkostningseffektiviteten i kommunerne med fire-fem procent, ville det svare til 10 milliarder kroner ekstra til velfærden. Det her er ikke et spørgsmål om partipolitik, og det drejer sig ikke om at tage penge fra noget andet. Det er ganske enkelt et økonomisk potentiale, der kan frigøres, hvis vi investerer i bedre økonomistyring.

Faktisk har vi alle teknikkerne og den nødvendige viden om, hvordan styring fungerer. Der er ikke brug for flere forskningsprojekter, udredninger og kortlægninger. Det er ikke et detailspørgsmål om BUM-model eller ej, rammer eller takster, decentralt eller centralt finansieringsansvar, eller om vi har etårige eller femårige budgetter. Det handler alene om, hvordan vi designer styringen og tilrettelægger de enkelte komponenter, så de indgår i et samlet, enkelt og effektiv samspil.

Én ting har dog en afgørende betydning: tildelingsmodellen. Altså den måde, de økonomiske ressourcer fordeles mellem de decentrale enheder – og de præmisser tildelingen er funderet på.

Den gode model skal udvikles, ikke opdages

Hvis fornyelsen skal lykkes, skal der skabes en treenighed mellem 1) den fagligt valgte opgaveløsning – det vi normalt ville kalde produktionsstrukturen, 2) organisationsstrukturen samt 3) styringsstrukturen. De tre designstrukturer stiller krav til hinanden og forudsætter hinanden.

Hvis der eksempelvis skal skabes mere sammenhængende rehabiliteringsforløb på ældreområdet, kræves ofte involvering af både træningscenteraktiviteter, hjemmepleje og den kommunale sygepleje; for slet ikke at tale om samarbejdet med de praktiserende læger og sygehuset. Yderligere komplekst bliver det, når opgaveløsningen er delt med regionen.

Når hver aktør har sit eget budget – nogle er rammefinansierede, nogle er takstfinansierede, og nogle er medfinansierede – så skabes en unødvendig kompleks styringsstruktur, alene fordi organiseringen er kompliceret – men organiseringen kompliceres også af, at styringen er kompliceret. Den eneste gode løsning er at se på helt nye organisations- og styringsstrukturer, der passer sammen og i kombination understøtter den faglige opgaveløsning.

Vi skal være ambitiøse i det arbejde. Men det handler ikke om at rejse ud og få mere inspiration. Vi kan tage til Canada og lære om skoler, til Sverige og lære om sociale investeringer eller til Holland og lære om hjemmepleje. Det kan give gode indsigter – men er vi også nødt til at erkende, at det foregår på helt samme måde, som når en japansk delegation besøger en danske kommune for at høre om hjemmepleje. De tager også begejstrede hjem, men hvor meget kan de egentlig tage med sig?

Alt for tit ser man sig blind på en enkelt facet af styringspakken eller én teknik, som man tror er roden til alle problemerne. Oftest er det kun symptomerne, man ser, og det hjælper ikke ret meget kun at ændre på ét tandhjul. Hvis man har rammestyring og problemer med at holde budgetterne, nytter det sjældent noget blot at ændre takstfinansiering – og hvis man synes, at etårige budgetter er begrænsende, er det heller ikke sikkert, at løsningen er blot at gøre dem flerårige.

Det skaber tværtimod pendulstyring, hvor vi svinger fra det ene dårlige yderpunkt til det andet. Derfor ender vi alt for ofte med forudsigelige problemer, som man enten trækkes med i form af tillægsbevillinger eller utilsigtede uligheder og efterfølgende lapninger.

En ny vision

Den centrale erkendelse er, at vi ikke skal lede efter én model. Vi har allerede en kasse med tandhjul, der skal bringes sammen til en konkret løsning. Vi skal stoppe med at kopiere halvdårlige løsninger til brug i situationer, hvor de slet ikke egner sig, og hvor dårligt bliver til værre.

Økonomistyringens teknikker er grundlæggende simple, men det er ikke ukompliceret at bygge en ny model. Der er mange visioner for fremtidens velfærdssamfund, og nye former for velfærd og nye arbejdsmetoder betyder nye produktionsstrukturer. Derfor skal vi også se på styrings- og organisationsstrukturen.

Vi skal frigøre os fra stiafhængigheden og stille de store spørgsmål: Hvis vi skulle udvikle et nyt velfærdssamfund, hvordan ville vi så organisere det, når vi sætter et 10-års-pejlemærke?

Frikommuneforsøgene har vist, at man godt kan se nye løsninger, når man får frihedsgrader. De nye velfærdsaftaler vil helt sikkert også kunne vise os konturerne af de nye muligheder. Men der er stadig flere begrænsninger, end der er muligheder. Derfor er der brug for ambitiøse og modige visioner for fremtidens styring.

 

Per Nikolaj Bukh er professor ved Aalborg Universitet. Han har en omfattende erfaring med strategi og styring og har medvirket ved implementeringen af effektbaseret økonomistyring i en række offentlige virksomheder. Karina Skovvang Christensen er lektor ved Institut for Økonomi, Aarhus Universitet. De har sammen udgivet bogen ’Strategi og styring med effekt’ (Djøf Forlag, 2018).


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu




Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu