SKAT – et studie i politisk overmod og afmagt

ANMELDELSE: Ny bog om omlægningerne i SKAT fra 2005 til det organisatoriske og it-mæssige sammenbrud i 2015 kan læses som en politisk og ledelsesmæssig gyser. Hvis bare den havde været skrevet mere lettilgængeligt, havde den været velegnet som grundbog for nye ministre og folketingsmedlemmer.

Foto: Djøf Forlag
Lisbeth Knudsen

Der er mange initiativer i gang, som skal afdække, hvad der gik galt i SKAT på rejsen fra den store omlægning i 2005 til, at nuværende skatteminister Karsten Lauritzen (V) kastede håndklædet i ringen i 2015.

På det tidspunkt var den statslige inddrivelse af SKAT sat i stå på visse områder, og det elektroniske fælles inddrivelsessystem EFI (Et Fælles Inddrivelsessystem) skrottet. Tilliden til SKATs ejendomsvurderinger var væk, og styrelsen SKAT stod til at blive opløst.

I juli 2017 nedsatte justitsminister Søren Pape Poulsen (K) en undersøgelseskommission, der bl.a. skal granske forvaltningen af inddrivelsesområdet, processen omkring det kuldsejlede EFI, sammenlægningen af den statslige og kommunale inddrivelsesmyndighed i SKAT samt forløbet omkring de øvrige effektiviseringstiltag.

Senere fik kommissionen også en tredje opgave, der handler om svindlen med udbytteskat for milliarder af kroner. Undersøgelserne har alle til formål at se på det retslige ansvar, herunder om der er personer, der kan drages til ansvar.

Nu har Jørgen Grønnegård Christensen, professor emeritus i offentlig forvaltning ved Aarhus Universitet, og Peter Bjerre Mortensen, professor i offentlig forvaltning ved Aarhus Universitet, så leveret en politologisk analyse af, hvordan skandalen i SKAT kunne ske.

Fakta

Det sker i bogen 'Overmod og afmagt – historien om det nye SKAT'. Og det er ikke alene et vigtigt bidrag til afdækning af hele forløbet set med andre vinkler end de juridiske. Det er også vigtig læring for eftertidens reformivrige politikere.

Analysen er præget af vanlig systematisk grundighed og en stærk argumentationsrække, som gør bogen velegnet til forelæsninger og som må aftvinge respekt fra fagfolk.

Den kortfattede konklusion, der kan drages på baggrund af det enorme materiale, er, at der er tale om et gruopvækkende studie i, hvordan selv gode og rationelle hensigter i politik og offentlig ledelse kan ende helt galt.

Overmodet

Historien om SKAT fra 2005 til 2015 er historien om en omlægning, der blev skabt i stort hastværk af ambitiøse embedsmænd, som så en mulighed for at komme igennem med en længe ønsket reform.

Den blev ført igennem med et snævert flertal. Den blev forberedt på et løsagtigt grundlag. Og så var den var baseret på rationaliseringsberegninger fra nogle af landets største konsulenthuse med tvivlsomme sammenligningsgrundlag.

Implementeringen var for dårligt forberedt og så dårligt gennemført, at den fra første færd kørte af sporet. Nye og gamle sager trak SKAT længere og længere mod den politiske afgrund. Til sidst blev det også tydeligt, at drømmen om det store it-system brød sammen.

Nu er der med et bredt flertal i Folketinget vedtaget en genopretningsplan for SKAT fra 2018-21, som er endnu en radikal reorganisering af Skatteforvaltningen og indførelse af nye it-redskaber.

Men hvad har den politiske og administrative ledelse egentlig har lært af perioden 2005-2015? Det spørgsmål stiller bogens forfattere, som faktisk ikke peger fingre ad bestemte personer, og heller ikke undlader nuancer om, at man faktisk kan finde enkelte lyspunkter ved den første omlægning af SKAT fra 2005.

Men når det er sagt, konstaterer Grønnegård og Mortensen temmelig bramfrit, at:

”Magtfulde aktører kan være tilbøjelige til at ignorere egne kognitive begrænsninger, og det er yderligere sådan, at de på opportunistisk vis har det med overmodigt at overspille deres kort, når de har en sag, som de partout vil have igennem.

Det gælder ensidigheden, hvormed man omkalfatrede det danske Skattevæsen, det gælder hastigheden, hvormed man gjorde det, og det gælder de mange samtidige reformer, der blev iværksat i forskellige dele af organisationen. Det måtte gå galt, når man holder det op imod, hvad vi generelt ved om de alvorlige begrænsninger på, hvad de mennesker og de organisationer, de befolker, kan kapere og præstere.”

Man er heller ikke i tvivl om forfatternes vurdering af beslutningsgrundlaget for omlægningerne i SKAT:

”Med en spidsformulering viser vi, at såvel de grundlæggende beslutninger i 2004-05 som tilrettelæggelsen af implementeringen var båret af et stort overmod. Man troede at have den eneste rigtige og eneste effektive forvaltningsmodel, og man lancerede den, uden at nogen kastede et kritisk blik på beslutningsgrundlaget. Overmodig var også beslutningen om at gennemføre den omfattende reorganisering inden for meget knappe tidsfrister.

Samtidig kan det den dag i dag overraske, i hvilken grad man ignorerede opgavens tekniske og organisatoriske kompleksitet, og at man i så ringe grad savnede blik for, at selv en apolitisk sag skal løses i en politisk kontekst.

Man troede fuldt og fast på, at her kunne man få det hele for det halve og det i løbet af en tre års tid. Når denne lære er draget, er der nye spørgsmål. De knytter sig dels til kvaliteten af embedsmændenes rådgivning, dels til kvaliteten af den politiske beslutningsproces.

Sagt kort og kontant kan man undre sig over, at ingen af de mange ministre på et tidspunkt satte hælene i og spurgte, om man ikke skulle tage en timeout. Tilsvarende kan man undre sig over, hvor overfladisk og ufokuseret de partier, der ikke var en del af det snævre flertal bag reformen, gik til Skatteministeren og såmænd også finansministeren.

En række mere eller mindre prominente konsulenthuse var også stærkt involveret. De levererede, i hvert fald på papiret, en stor del af det analytiske beslutningsgrundlag. Kvaliteten var stærkt varierende, men var ofte så problematisk, at det rejser spørgsmålet om både deres faglige fundament og om det sande samspil mellem dem og deres ministerielle opdragsgivere.”

Så er det sagt klarere end mange kommissionsrapporter. Og bogen har grundig dokumentation for de konklusioner.

Læren af fejlene

Hvad kommer forfatterne så med af råd til politikerne nu i forbindelse med den næste store omlægning af Skat, som er sat i værk?

De understreger at rådene ikke kun gælder læren af erfaringerne fra SKATs kollaps, men at de gode råd også kan bruges i andre politiske processer. Her i en forkortet udgave af forfatternes egne ord:

  • Giv tid, giv tid. Fundamentet for SKATs misere blev lagt, da man for det første besluttede fusionen, reorganiseringen og centraliseringen af inddrivelsen med det fatale EFI som grundsten inden for meget korte frister og på et skrøbeligt informationsgrundlag. Det blev ikke bedre, da man efter den politiske beslutning indledte en implementering i et forceret tempo og på et fortsat løsagtigt grundlag.
  • Høst ikke frugten, før den er moden. Tilskyndelsen til at gøre det er stærk, men den er farlig, for den risikerer at forvandle gevinst til tab og meromkostninger, skriver forfatterne med henvisning til de store afskedigelsesrunder i SKAT.
  • De store systemers sårbarhed blev til fulde demonstreret under den langvarige indsats for at modernisere SKATs it-systemer. Der er ikke én, der har betvivlet, at behovet var der. Men når det trak ud, blev meget dyrere end forudsat og forudset, hang det i høj grad sammen med, at både embedsværket og de hyrede rådgivere var besjælet af drømmen om den fuldt integreredesystemarkitektur, hvor et fælles system bandt alle sagsbehandlingsprocesser sammen, og hvor man kunne arbejde med et fuldt integreret datagrundlag overalt i organisationen.
  • Finansministeriets letfærdige almægtighed er et problem, skriver forfatterne i deres rådgivning. Finansministeriet er fagligt dårligt funderet, når det drejer sig om ressortspecifik viden – og mærkværdigvis også når det gælder generel organisatorisk og institutionel indsigt. Man arbejder på det punkt ud fra en simpel overordnet model, hvis fundament er tyrkertro.
  • Rigsrevisionen skal holde sig til kritisk revision. Rigsrevisionen har med rette vist Skatteministeriet en usædvanligt nærgående interesse gennem hele reformperioden. Der er ting, man kan diskutere i revisionens beretninger, men den har efter vores vurdering leveret sit solide bidrag til, at vi i dag ved, hvad og hvor det gik galt, mener forfatterne, der dog også noterer sig, at Rigsrevisionen ganske ofte træder ud af revisorrollen og giver karakterer og gode råd, som ofte falder under de samme nye og gamle styringsidéer, som besjæler embedsmændene i Finansministeriet.
  • Vær kritisk over for de dyre konsulenter. De mange og dyre konsulenters tvetydige rolle og usikre kvalifikationer kommer med al tydelighed frem i sagen om skabelsen af det nye Skat. Vi har været dybt nede i de af deres rapporter, der er offentligt tilgængelige. Vi kan konstatere, at de giver sig ud for at være empirisk og teoretisk funderede analyser og handlingsanvisninger. Vi kan imidlertid også konstatere, at de alt for ofte hviler på et spinkelt og uigennemsigtigt grundlag.
  • Folketinget kunne bruge ressourcerne bedre. Analysen har afsløret nogle svagheder i folketingsmedlemmernes forvaltning af den store magt, som de egentlig er udstyret med, men som gør, at de nogle gange ikke får alverdens meget ud af den. Partierne har flere ressourcer end som så. De bruger dem bare forkert.

Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen leverer en stringent og stærk analyse i kraft af deres imponerende og systematiske kortlægning af ti års gradvise nedbrydning af SKAT.

Bogen er et veldokumenteret lærestykke i, hvordan store politiske reformer ikke bør gennemføres. Den er desværre i sin formidling ikke særlig let tilgængelig. Den er ikke skrevet som en politisk skandale-bog, men hold da op, hvor den i virkeligheden er netop det.

Når forfatterne køligt og nøgternt kommer med deres konklusioner i de syv ovenstående punkter, så burde alle i ministerierne og i Folketinget spidse ører.

'Overmod og afmagt – historien om det nye SKAT'. Jørgen Grønnegård Christensen og Peter Bjerre Mortensen. Djøf Forlag. 266 sider. Pris kr. 285,-


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu

Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail.

Tilmeld dig nyhedsbrevet nu