En omfattende socialreform kan ende i papirkurven, inden regeringen overhovedet har spillet ud med sit lovforslag.

Socialminister Karen Ellemann (V) kan dermed lide samme skæbne som sin radikale forgænger, Manu Sareen. Utroligt nok vil det ske blot halvandet år efter, at han led et knusende nederlag og måtte opgive at gennemføre en tilsvarende reform af serviceloven.

Reformen handler om nogle af samfundets svageste grupper, f.eks. autister, scleroseramte, folk med muskelsvind, misbrugere og sindslidende. Den omfatter sociale indsatser for næsten 30 milliarder kr. og har stået højt på borgmestrenes og skiftende regeringers ønskeseddel gennem de senere år.

Karen Ellemann vil med sin reform luge ud i bureaukratiet, hjælpe borgerne frem i deres eget liv og sætte et nyt og tydeligt fokus på en helhedsorienteret indsats i overensstemmelse med borgernes behov. Kritikerne er bl.a. bekymrede for, at reformen i virkeligheden er et spareprojekt, der i praksis vil svække handicappedes og udsattes rettigheder, stik mod ministerens pæne ord.

Hun har brugt over et år på at lege ægteskabsrådgiver mellem de stridende parter for at få støtte til sin reform. Hun har – ligesom Manu Sareen – lyttet til kommuner, brugere og borgmestre. Og hun har nedsat en følgegruppe med de relevante spillere på området for at få skarpere analyser og bedre løsninger.

"Der er gjort et rigtig godt forarbejde,” siger Karen Ellemann og tilføjer: ”Men på trods af et godt og konstruktivt forløb er der elementer i reformen, som det er vanskeligt at nå til enighed om. Som politikere er vi forpligtede til at træffe de rigtige beslutninger, og vi kan ikke være tilfredse med status quo. Så jeg håber på, at det lykkes med reformen. For jeg synes, at der foreligger et rigtig godt og gennemarbejdet udspil til en samlet reform.”

Alle ønsker reform

Det paradoksale er, at stort set alle de centrale aktører på området ønsker en reform af serviceloven. I dens nuværende form er den en slags kludetæppe af lap på lap.

Bare gennem de seneste 10 år er der vedtaget og udarbejdet ikke mindre end 126 vejledninger, bekendtgørelser og orienteringer. De gælder alle sammen i dag og regulerer ofte tildelingen af ydelser helt ned i detaljerne. Hovedparten af personer, der modtager en ydelse, har et psykisk handicap. Og kommunerne bruger specielt seks paragraffer. Se figur 1 og 2.

Aktørerne har dog vidt forskellige syn på, hvordan reformen skal skrues sammen. Specielt forslaget om et såkaldt indsatskatalog, der samler de fleste voksenydelser og skal give sagsbehandlerne bedre overblik, har sat sindene i kog. Samtidig kan loven betyde mere afspecialisering af socialområdet, hvor dygtige fagfolk på de sociale botilbud forsvinder og ekspertise går tabt.

Karen Ellemann skal hverken regne med opbakning fra Socialdemokraterne eller DF til sin reform.

”Det er uspiseligt, hvis man erstatter velerhvervede rettigheder med et indsatskatalog. Det kommer til at virke som elastik i metermål. Vi risikerer store forringelser og kan ikke lande en aftale med det indhold,” siger Socialdemokraternes socialordfører, Pernille Rosenkrantz-Theil.

Dansk Folkeparti ligger på samme linje. Regeringen står dermed over for Folketingets store velfærdspolitiske flertal med tilsammen 120 mandater.

”Vi stiller spørgsmålstegn ved indsatskataloget, fordi vi fortsat skal have fokus på borgernes rettigheder, så kommunerne ikke bare kan skære i ydelserne til borgerne,” siger Karin Nødgaard, socialordfører for Dansk Folkeparti.

Det sker en gang imellem, at en regering må opgive at gennemføre et lovforslag. Men det vil formentlig være første gang i nyere dansk politik, hvis to regeringer fra hver sin blok inden for så kort tid må opgive at samle flertal for to næsten identiske reformer. Men presset fra kommunerne er stort og vedholdende. I fire på hinanden følgende år har kommuner og regering aftalt en reform af serviceloven.

Hvis Karen Ellemann ikke skal lide samme skæbne som sin forgænger, Manu Sareen, er hun formentlig nødt til at pille et af de afgørende elementer – indsatskataloget – ud af sin reform. Men det vil være en massiv kæberasler til kommunerne og en kraftig udvanding af reformen.

Den lamme mand med skoene

Et af formålene med reformen er at rydde godt og grundigt op i bureaukratiet. Den skal gøre reglerne meget enklere, så de bliver nemmere at gennemskue for borgerne og lettere at administrere for sagsbehandlerne. Der skal ryddes op i regler om bl.a. bilstøtte, egenbetaling på forsorgshjem og den såkaldte merudgiftsydelse.

”Socialrådgiverne er glade for Karen Ellemanns fokus på forenkling af regler. Det vil give os et bedre grundlag for samarbejdet med borgerne og være med til at skabe klarhed om retssikkerhed og sagsbehandlingstider,” siger Majbrit Berlau, formand for Dansk Socialrådgiverforening.

For at give et indblik i de ofte meget bureaukratiske regler i dag, så lad os dykke ned i de såkaldte merudgiftsydelser. Det er ydelser, som skal dække de ekstraudgifter, hverdagen med et handicap påfører den enkelte borger.

En mand kan f.eks. have udgifter til køb af ekstra sko, fordi han pga. sin lammelse trækker det ene ben efter sig og slider skoene voldsomt. Først skal han sandsynliggøre sine merudgifter. Det gør han ved at samle bilag og aflevere dem til kommunens sagsbehandler. Sagsbehandleren skal så vurdere, om udgifterne er reelle, om de har været nødvendige, og om de hænger sammen med hans handicap. Og så skal sagsbehandleren også vurdere, om folk uden handicap har tilsvarende udgifter.

Kun hvis manden har brug for flere par sko end andre i samme livssituation uden handicap, kan ydelsen bevilges. Det betyder reelt, at sagsbehandleren skal finde ud af, hvor mange par sko manden har brug for, og hvor mange han ville have haft brug for uden sit handicap.

Og så kommer alle de andre ting, som manden har brug for ud over sko. For mange handicappede har vidt forskellige typer af merudgifter. Han kan f.eks. have udgifter til øget bilkørsel som følge af sit handicap. I de sager skal det vurderes, hvor mange af de kørte kilometer i familiens bil, der skyldes hans handicap, og hvor mange kilometer man må forvente, at en familie uden et handicappet familiemedlem ville køre i bil.

Disse merudgifter skal genvurderes årligt. Så beregningerne skal foretages hvert år for hver enkelt handicappet borger. Det fører til, at der hvert år må afsættes oceaner af tid til et ganske detaljeret dokumentationsarbejde, selv om borgeren i princippet kun behøver at ”sandsynliggøre” sine merudgifter.

Aarhus Kommune har f.eks. beregnet, at 16 pct. af de administrative ressourcer på voksenhandicapområdet går til at sagsbehandle borgernes ønsker om at få dækket deres merudgifter. Men økonomisk set udgør merudgifterne kun omkring 1 pct. af kommunens samlede budget for de ydelser, der er omfattet af serviceloven.

Det store spørgsmål er så, om det er lykkedes for Karen Ellemann og hendes embedsmand at levere den ønskede forenkling? Nej, ikke helt, konkluderer adjunkt i socialret ved Aarhus Universitet Eva Naur Jensen. På ét punkt må dokumentationsarbejdet endda forventes at blive større end tidligere.

”Der vil være en vis lettelse for borgere med ekstraudgifter på mellem 500 og 2.000 kr. om måneden, fordi de kun til en vis grad skal sandsynliggøre deres udgifter. Men for borgere med merudgifter over 2.000 kr. om måneden er dokumentationskravet strammet, da udgifterne nu skal dokumenteres og ikke sandsynliggøres. Der er altså højst tale om en delvis og ikke om en gennemført forenkling,” siger hun.

Bedre – og billigere løsninger

Mens alle relevante spillere på området nikker ja til behovet for forenklinger af serviceloven, forholder det sig helt anderledes med reformens helt centrale element, opgøret med de handicappedes rettigheder.

I dag har borgere med et handicap krav på en række ydelser, hvis de er i målgruppen. Bliver regeringens reform vedtaget, skal kommunerne fremover udrede den enkelte borger og udarbejde en handleplan. Udredning og handleplan danner grundlag for kommunernes vurdering af de ydelser, den enkelte borger skal tildeles.

I praksis vil det betyde, at kommunerne skal bruge flere ressourcer først i forløbet, så både udredning og handleplan får et kvalitativt løft. Til gengæld skal kommunerne ikke tildele handicappede bestemte ydelser, men ydelser efter en samlet vurdering af behovene.

Handicappede borgere får med andre ord ikke længere ret til bestemte ydelser. En fordel, mener kommunerne, der oplever, at de skal tildele ydelse efter ydelse uden overblik over de samlede behov.

”Samlingen af en række bestemmelser i et indsatskatalog vil øge kommunernes muligheder for at foretage et fagligt helhedsorienteret skøn. Ydelserne bør tildeles ud fra, at den samlede indsats skal svare til borgerens behov for hjælp. I dag er det sådan, at borgeren får tildelt hver enkelt ydelse uden skelen til, hvad vedkommende ellers får af ydelser,” siger formanden for KL’s Social- og Sundhedsudvalg, Thomas Adelskov.

Dertil kommer, at serviceloven i dag fastlægger, hvordan kommunerne skal hjælpe borgerne. Her ønsker kommunerne sig mere fleksibilitet. Kommunerne har for eksempel med succes omlagt hjælpen til ældre borgere. I stedet for at levere bestemte ydelser til borgerne som f.eks. rengøring eller hjælp til at købe ind, træner kommunernes social- og sundhedsassistenter i stedet borgerne, så de selv kan udføre flere af hverdagens praktiske opgaver.

Den tankegang vil kommunerne gerne overføre til de grupper, der er omfattet af servicelovens bestemmelser.

”Vi skal ikke bare putte borgerne i en kasse og tildele dem bestemte ydelser, men yde hjælpen på en anden måde,” siger formanden for Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Arbejdsmarkedschefer, Helle Linnet.

Som eksempel nævner hun, at kommunerne ikke skal hjem til hver enkelt borger og lave aftensmad til ham eller hende, men kan arbejde rehabiliterende med dem og f.eks. lære dem at tage en bus hen i et aktivitetscenter. Her kan borgerne i en lille gruppe selv lave deres mad.

”Hvis vi yder hjælpen på en anden måde og arbejder mere rehabiliterende med borgerne, kan vi finde løsninger, der socialt set er bedre for borgerne og også billigere for kommunerne,” siger Helle Linnet, der til daglig er social- og arbejdsmarkedsdirektør i Vordingborg Kommune.

For hende handler det om at yde hjælpen, men på en anden måde.

”Vi skal have plads til at hjælpe dem med det største behov bedre. Det kan vi kun, hvis vi kan hjælpe borgerne i den bedre ende på andre måder end i dag. Det er selvfølgelig en prioritering, og det skal vi kunne tale åbent om,” siger hun.

Principper eller elastikker

Hvor en aktør som Helle Linnet taler om behov, nye løsninger og prioriteringer, ser de handicappede og borgerne et helt andet billede for sig.

Ender reformen med et farvel til deres rettigheder, bliver det et goddag til besparelser, der vil stille de handicappede borgere markant ringene. Det fastslår Thorkild Olesen, der er formand for Danske Handicaporganisationer med over 330.000 medlemmer i ryggen.

”Kommunerne får mulighed for at skønne frit mellem de ydelser, de skal levere. Ministeren siger ganske vist, at det skal ske på baggrund af grundige udredninger og handleplaner. I teorien lyder det godt. Men vi ved bare, at det ude i kommunerne kommer til at fungere helt anderledes. Der vil de have en ide om, hvilken ydelse de vil levere, og så skal de nok få udredninger og handleplaner til at passe til det,” siger Thorkild Olesen.

For ham handler det ikke om nye og muligvis bedre og mere fleksible løsninger for handicappede, men om besparelser. Og sådan ser det også ud med juristens øjne.

”De handicappede får ikke længere nogle klart definerede rettigheder, men vil få hjælp ud fra kommunens skøn. På den måde vil der være større rum for, at kommunerne kan give dårligere ydelser,” siger Eva Naur Jensen.

Selv om udredninger og handleplaner angiver en retning for, hvilke ydelser der kan være brug for, så mener hun, at ”der er en elastik efter udredningerne, hvor kommunerne så skal overveje, hvilke ydelser de vil tilbyde den enkelte borger”.

Eva Naur Jensen peger på, at kommunerne erfaringsmæssigt har skåret i deres service, når der ikke er et stramt styret lovkrav på et område. Det gælder for eksempel hjælpen til rengøring.

”Det er ikke en eksakt videnskab at fastsætte kravene til en nødvendig rengøring. Det kan hver enkelt kommune selv definere. Så niveauet kan variere, og det kan ses som en del af det kommunale selvstyre. Men i realiteten har det gennem de seneste mange år betydet stadig mindre hjælp til rengøring hjemme hos borgerne,” siger hun.

Foreløbig har Thorkild Olesen og Danske Handicaporganisationer med sine 33 forskellige medlemsorganisationer under sig haft stort held til at påvirke diskussionen af Karen Ellemanns reform. Det er bl.a. sket med henvisning til sager, hvor handicappede er kommet i klemme. En strategi, der førte til, at forgængeren, Manu Sareen, helt måtte tage sit nærmest identiske reformforslag af bordet.

Den halve reform – kommunernes mareridt

Karen Ellemann forhandler i disse dage med de andre partier om den nye reform af serviceloven. Det er op ad bakke. Modstanden mod reformen fra Folketingets velfærdspolitiske flertal er massiv. Hvis hun skal gøre sig håb om at samle flertal, må hun formentlig indstille sig på en mere skrabet reform. En lille reform kan tage udgangspunkt i de punkter, som den særlige følgegruppe er enige om. Se tekstboks.

”Vi skal ikke smide alt ud, fordi et enkelt punkt ikke fungerer. Jeg tror godt, vi kan lave en reform uden indsatskataloget. Det punkt kan vi pille ud og lave en fornuftig reform,” siger Socialdemokraternes socialordfører, Pernille Rosenkrantz-Theil.

Karen Ellemann nedsatte følgegruppen i slutningen af sidste år, og her til september fremlagde den sine konklusioner. Dansk Folkeparti opererer også med denne mulighed for en slags mini-reform med udgangspunkt i følgegruppens anbefalinger.

”Man kunne godt dele tingene op i to, så vi udskyder den del med indsatskataloget og fokuserer på de dele, hvor vi er enige. Vi vil gerne være med til at forenkle loven, men vi vil ikke skrotte de handicappedes retssikkerhed,” siger Karin Nødgaard, Dansk Folkeparti.

Men det er mildest talt ikke borgmestrenes ønske. Vælger regeringen denne løsning, kan det forpligte kommunerne til at bruge flere ressourcer på udredninger og handleplaner for at afdække hver enkelt borgers behov mere præcist end i dag. Men den halve reform ville på den anden side ikke røre ved de handicappedes rettigheder.

For kommunerne betyder det ekstra udgifter til udredninger og handleplaner og de samme udgifter til ydelser som nu. Det vil yderligere presse deres pengekasser, som i forvejen er under stram styring af staten pga. budgetloftet. Se figur 3.

Efter at have presset på for en reform gennem de seneste fem år, i håbet om at kunne styre udgifterne på området bedre og prioritere ressourcerne til borgerne med de største behov, vil kommunerne få det lige omvendt med denne model. De får ikke mulighed for at prioritere, men får tværtimod tilført nye opgaver.

Som formanden for KL’s Social- og Sundhedsudvalg, Thomas Adelskov, udtrykker det:

”Udredning, handleplan og indsatskatalog skal ses i sammenhæng, og vi mener ikke, at det er hensigtsmæssigt med en reform, som kun fokuserer på dele af det.”

LÆS OGSÅ:

Autister og ADHD’ere koster kassen

Dansk Erhverv: Socialreform svækker kvaliteten