Ghettopakken: Århundredets største sociale eksperiment

Trods vidt forskellige vilkår stiller ghettoplanen krav til de samme indsatser i alle landets hårde ghettoer. I Aarhus og København tror man på planen, i Vejle er man skeptisk. Forskere efterlyser systematisk viden om ghettoplanen og dens virkemidler.

Placeholder image
Foto: Morten Voigt

MM Special: Århundredets sociale eksperiment
Den ghettopakke, som sidste år blev vedtaget med et bredt flertal i Folketinget, ligner århundredes sociale eksperiment. I de kommende år skal over 11.000 mennesker forlade deres hjem i en operation, der koster staten 10 milliarder kroner. Håbet er én gang for alle at gøre op med årtiers fejlslagne indsatser, men den voldsomme operation er kun i ringe grad baseret på viden og erfaringer.

11.000 mennesker skal finde et andet sted at bo

Ghettopakken: Århundredets største sociale eksperiment

Ghettopakken bremser byggeprojekter for milliarder

Ministerløfte: Flere penge til at renovere almene boliger

Ghettotruslen får boligområder til at tænke nyt

Dokumentation: Her bor de 11.000, der skal flytte

På en af de smukkeste grunde i Aarhus ligger en af landets hårdeste ghettoer, Gellerupparken. Med sine 27 betonblokke er det en by i byen. I alt bor der 5.614 mennesker.

Endnu da.

Over de næste ti år skal hver tredje bolig rives ned, og der skal også bygges nyt. Men det er de mange nedrivninger, der har vakt opsigt.

Helt tæt ved Nørrebro Station i København ligger en anden af landets hårdeste ghettoer, Mjølnerparken.

Over de næste ti år bliver ikke en eneste af de 16 blokke revet ned, men otte bliver solgt til private. Alle 16 blokke skal renoveres.

Landets to største kommuner, Aarhus og København, står med de samme udfordringer. Men de griber opgaven helt forskelligt an. Aarhus Kommune siger ja til nedrivninger, København siger nej.

Om ti år håber begge kommuner, at de med netop deres redskaber har skabt bydele, der, i modsætning til nu, har en blandet sammensætning af beboere.

Det kan de måske godt, vi ved det bare ikke rigtigt.

”Der skal nedlægges almene boliger og i det hele taget rykkes rundt på rigtig mange mennesker. Vi ved bare ikke, om det virker på den måde, man håber på og regner med. Ghettoplanen er et stort socialt eksperiment,” siger Marie Stender, seniorforsker ved Statens Byggeforskningsinstitut.

I Danmark er der ikke foretaget tilsvarende store omlægninger af boligområder, derfor skal man til udlandet for at hente inspiration. Her stritter erfaringerne.

”Der er meget blandede erfaringer fra udlandet, og det er svært at overføre dem direkte,” siger hun.

Det gør det særdeles svært at vurdere, hvad ghettoplanen vil betyde. En række afgørende spørgsmål står ubesvarede tilbage:

Kan man overføre de greb, der bliver taget i anvendelse i to af landets hårdeste og mest kendte ghettoer, Gellerupplanen og Mjølnerparken, til andre boligområder, der ikke er præget af bandekriminalitet og skyderier?

Kan man kræve af regeringen og Folketinget, at beslutninger om indsatser, der som ghettoplanen er i milliardklassen og har betydning for rigtig mange mennesker, bliver truffet med udgangspunkt i erfaringer og viden om effekt?

Vil de voldsomme indgreb, der forflytter mere end 11.000 mennesker, ligefrem virke imod hensigten?

Artiklen her vil tage grundigt fat om de spørgsmål.

Ja tak til ghettoplanen

Gellerupparken er bygget i slutningen af 1960’erne og begyndelsen af 1970’erne med tykke streger under det funktionelle. I dag ville man sige, at de 27 betonblokke bærer et umiskendeligt præg af industrielt og ensartet byggeri.

Frem til 2026 indebærer udviklingsplanen for Gellerupplanen, at 10 af de 27 blokke skal rives ned, mens der omvendt skal bygges nyt lige fra ungdomsboliger til rækkehuse.

”Hvis vi skal gøre det attraktivt for andre borgere at flytte til Gellerup, skal der fysiske forandringer til. Det er afgørende, at vi river nogle af de almennyttige boliger ned og bygger nyt til mere ressourcestærke befolkningsgrupper, ellers får vi ikke skabt et boligområde med et blandet befolkningsgrundlag,” siger programleder for Helhedsplan Gellerup Per Frølund.

Og når Mandag Morgen spørger, om det vil lykkes, tøver Per Frølund ikke:

”Der skal et langt og sejt træk til, men om ti år tror jeg ikke, vi har et udsat boligområde i Gellerup.”

I Mjølnerparken går renoveringen af de 16 blokke i gang til næste år. Derudover bygges der ekstra lejligheder på taget af de fire karréers i alt 16 blokke. Efter renoveringen er afsluttet, skal   otte boligblokke sælges til private investorer. Salget forventes afsluttes tidligt i 2020, hvorefter indflytning af nye beboere kan ske fra 2021.

”Lige nu er Mjølnerparken ikke særlig attraktivt, men når det er renoveret, vil det se anderledes ud. Det bliver et af de mest hippe områder i København, der vil tiltrække beboere fra alle sociale lag,” siger Jan Hyttel, organisationsformand i Bo-Vita, der ejer Mjølnerparken.

Han tror på, at renoveringen vil gøre, at Mjølnerparkens karréer i højere grad vil ligne traditionelle københavnerkarréer. Og så peger han på, at de fire karréer ligger godt placeret mellem to metrostationer, tæt på S-toget og tæt på Nørrebros mangfoldighed.

Jan Hyttel tror på planen.

”Om ti år er Mjølnerparken ikke en ghetto.”

Det gode spørgsmål er selvfølgelig, om to så forskellige udviklingsplaner kan føre til det samme ønskede resultat, nemlig boligområder, hvor beboersammensætningen til forskel fra nu er lige så blandet som i det omgivende samfund?

Byrum præger mennesker

Ghettoplanen omfatter de i alt 15 boligområder på Boligministeriets liste over de hårde ghettoer.

Der bor i alt 42.199 mennesker i de hårde ghettoer.

Seks af dem kan betegnes som de hårdeste af de hårde ghettoer. De er kendt over hele landet for bandekriminalitet og skyderier.

De er også kendetegnet ved noget andet: Tre ud af fire beboere har ikke en uddannelse ud over folkeskolens afsluttende eksamen, og en næsten lige så høj andel har en ikkevestlig baggrund. I to af de hårdeste ghettoer, Gellerupparken og Vollsmose, står mere end hver anden uden for arbejdsmarkedet.

Alene i de seks områder bor 26.231 mennesker – eller mere end 60 procent af det samlede antal beboere i de hårde ghettoer. Se figur 1.

Med den ene boligsociale udviklingsplan efter den anden har boligselskaber og kommuner forsøgt at løfte beboerne og med det løfte boligområderne.

Den gode historie er, at de boligsociale udviklingsplaner ofte er lykkedes med det første. Rigtig mange beboere er kommet i arbejde og har fået en uddannelse. Det har bare ikke ført til de store ændringer i nogen af de 15 boligområder.

De seks allerhårdeste boligområder er stadig kendt for bandekriminalitet og for skyderier.

Forklaringen er, at når det lykkes at få beboerne i job eller uddannelse, så flytter mange af dem fra de udsatte boligområder. Der bliver så plads til nye beboere, og de vil ofte have færre ressourcer end dem, der flytter fra. Og så kan hele indsatsen starte forfra. Det er blandt andet derfor, nye lejere i ghettoområderne skal leve op til et helt nyt sæt af krav, herunder at de er i arbejde. Se faktaboks.

”Boligsociale indsatser kan hjælpe de enkelte individer og familierne. Men det fysiske, boligerne, og hvem man bor ved siden af, og hvem vores børn går i skole med, betyder også noget. Derfor er man nødt til at gå i gang med både fysiske ændringer og sociale indsatser, hvis man ønsker at ændre på befolkningssammensætningen i de udsatte boligområder,” siger Marie Stender.

 

One size doesn’t fit all

For Marie Stender er det store spørgsmål, om ghettoplanen virker, eller om den ikke virker.

”Jeg tror, det kommer meget an på, hvordan man griber det an,” siger hun.

Her er det første og store problem, at Folketingets ghettoplan omfatter 15 meget forskellige boligområder. De seks allerhårdeste ghettoer har i høj grad udviklet de parallelsamfund, planen skal gøre op med.

Men hvad med de andre ni?

De er helt ligesom de seks karakteriseret ved, at en stor del af beboerne har en ikkevestlig baggrund, at en stor del af beboerne ikke har en uddannelse ud over grundskolen, og at mange er arbejdsløse.

Et af dem er boligselskabet Alfabos afdeling Munkebo, der ligger i Kolding.

Her har Alfabos organisationsformand, Bent Jacobsen, i modsætning til Jan Hyttel fra Mjølnerparken i København, svært ved at se potentialet i ghettoplanen.

I Munkebo bor 1.476 mennesker i bygninger, der er på mellem to og fire etager.

Ghettoplanen betyder, at 216 af de 1.476 beboere skal flytte fra deres lejlighed. Det sker, fordi 36 lejligheder skal rives ned, mens andre 58 skal omdannes til boliger for unge eller ældre. Derudover skal der sælges 36 boliger.

Alt i alt påvirker ghettoplanen hver femte af Munkebos cirka 600 boliger.

På samme måde som for Gellerupplanen og for Munkebo skal udviklingsplanen tiltrække mere ressourcestærke borgere til Munkebo.

Men vil det ske?

Bent Jacobsen tvivler, fordi nogle af ghettoplanens mange små detaljer kan spænde ben for den udskiftning af beboerne, planen ellers lægger op til. Blandt andet det forhold, at beboere i ghettoområdet ikke må sende deres børn i den lokale børneinstitution, hvis over 30 procent af børnene i institutionen i forvejen kommer fra boligområdet.

”Vi står på ghettolisten helt frem til 2030. Hvis jeg skal have ressourcestærke familier til at flytte ind, må jeg sige til dem, at deres børn ikke må gå i de to børnehaver, der ligger tættest på Munkebo. Det er der jo nok nogle, der vil sige nej til,” siger Bent Jacobsen.

Det problem er mindre i København, hvor der er langt flere børnehaver i nærheden af et ghettoområde som for eksempel Mjølnerparken.

Kolding Kommune har på vegne af Munkebo søgt dispensation om netop det krav.

Marie Stender fra Statens Byggeforskningsinstitut betegner kravet, der gælder helt frem til 2030, som et ”benspænd”.

Tjek på effekten

Bent Jacobsens kritik af ghettoplanen er et eksempel på, hvordan store planer, som for eksempel ghettoplanen, kan have utilsigtede konsekvenser.

Samlet set er ghettoplanen også et eksempel på, hvordan Folketinget ofte vedtager nye indsatser på områder uden kendskab til effekten af de virkemidler, der foreslås.

”Man kan sagtens følge motivet bag en lovgivning som ghettoplanen. Men det er vigtigt at vide, om man når de mål, man har sat sig. Det er også vigtigt, at der er mulighed for læring undervejs,” siger Torben M. Andersen, der er professor i nationaløkonomi ved Aarhus Universitet.

Han peger på, at ghettoplanen langtfra er en enlig svale.

”Der er rigtig mange eksempler på, at Folketinget, i den bedste mening, sætter initiativer i gang og ikke samtidig sætter gang i en systematisk opsamling af viden og systematiske effektstudier.”

I Torben M. Andersens verden er der dog håb om et mere gennemgribende fokus på, at sociale indsatser skal bygge på viden om effekter.

Det skyldes blandt andet, at årets Nobelpris i økonomi er gået til tre økonomer, der med franske Esther Duflo i spidsen har gjort sig til talsmand for en evidensbaseret tilgang til sociale indsatser.

Hun og hendes team argumenterer for, at store planer måles indsats for indsats. Derfor bliver de enkelte indsatser helt afgørende for, om en plan som en ghettoplan bliver en succes.

I forhold til ghettoproblemerne er det netop, hvad professor i nationaløkonomi ved Aarhus Universitet Anna Piil Damm har gjort.

Det kan for eksempel være, at en flytning af beboerne er en fordel for familiens børn, hvis de vel at mærke ikke skal skifte skole. I Aarhus Kommune kan en udflytning fra Gellerup rent faktisk føre børnene tættere på deres skoler, fordi de i mange år er blevet kørt i bus fra Gellerupplanen til skoler uden for området.

”Mit hovedbudskab er, at det ikke er nok at omfordele beboerne. Det handler om langt mere, som for eksempel kvaliteten af de institutioner, de bliver tilbudt, og om de netværk, de og deres børn kan indgå i,” siger Anna Piil Damm.

Hvis ghettoplanen skal blive en succes, så handler det om at have styr på de afgørende detaljer, så ghettoplanen også kommer til at gavne de beboere, som skal flytte.

Omtalte personer

Marie Stender

Seniorforsker, BUILD, Aalborg Universitet, Næstformand, Dansk Byplanlaboratoriums bestyrelse
cand.scient.anth. (Københavns Uni. 2006), ph.d. Media, Architecture and Design (Aalborg Uni. 2014)

Torben M. Andersen

Professor, Institut for Økonomi, Aarhus Universitet, formand, ATP
m.Sc. (London School of Economics 1981), lic.oecon. (Aarhus Uni. 1984), ph.d. (CORE, Belgien, 1986)


Få Mandag Morgens overskrifter direkte i din mail
Tilmeld dig nyhedsbrevet nu
Ved at tilmelde dig Mandag Morgens nyhedsbrev, accepterer du vores generelle betingelser