Anklager om lovsjusk vælter jævnligt ned over ministre, når de vil have vedtaget en ny lov i Folketinget.

Senest er udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg (V) havnet i en storm af anklager om lovsjusk og mangel på respekt for demokratiet, da hun på kun tre dage behandlede en lov, der gør det sværere for udlændinge at komme til Danmark.

Men det er bare det seneste af mange eksempler på, at den danske høringsinstitution er truet. Trods talrige løfter fra politikere fra både rød og blå blok om at blive bedre til at lytte til de organisationer og andre høringsparter, der bliver berørt af lovændringer og nye love, kniber det fortsat med at leve op til intentionerne.

Ministre sender fortsat nye lovforslag til høring med stærkt svingende kvalitet og ofte med meget kort høringsfrist.

Under halvdelen af nye lovforslag indeholder al den information, man kan forvente – et resume og en sammenstilling mellem nye og eksisterende regler – hvis de berørte folk og organisationer skal have et præcist og hurtigt overblik over lovens konsekvenser. Justitsministeriet og Forsvarsministeriet er nogle af de største syndere.

Hvert femte lovforslag har fortsat en meget kort høringsfrist. Ganske vist er høringsfristerne steget en lille smule, hvilket er positivt, fordi det giver bl.a. organisationer mulighed for at sætte sig bedre ind i lovstoffet, inden de afgiver høringssvaret. Men de yderst problematiske høringer med blot få dages frist har været nogenlunde konstante gennem de sidste 10 år.

Det dokumenterer en stor analyse foretaget af Dansk Erhverv på baggrund af 577 lovforslag fra 2004 og frem til i dag. Det er ca. en fjerdedel af de over 2.200 høringer fra samme periode, som findes på Høringsportalen.

Det omfattende datamateriale indgår i et ph.d.-studie, som politisk konsulent i Dansk Erhverv Morten Jarlbæk Pedersen er i gang med ved Institut for Statskundskab på Københavns Universitet. Han mener, at den unikke danske høringsinstitution er truet og trænger til et stort eftersyn.

”Der er i den grad brug for at få strammet op, hvis høringsinstitutionen ikke bare skal være en bureaukratisk øvelse men skal kunne levere det, som den har potentiale til: at sikre bedre lovgivning til gavn for både erhvervslivet, almindelige borgere og i sidste ende samfundsøkonomien,” siger Morten Jarlbæk Pedersen.

Tre ting halter

Danmark har i modsætning til mange andre lande i Europa en meget åben lovproces. Stort set alle konkrete udkast til lovforslag bliver sendt til høring hos relevante aktører, inden de bliver fremsat i Folketinget. De bliver også offentliggjort på Høringsportalen, så engagerede borgere og virksomheder har mulighed for at kommentere ministres og partiers lovforslag.

På denne måde får alle mulighed for at lave et realitetstjek af nye lovforslag, påpege oversete detaljer eller argumentere for uheldige konsekvenser.

Så vidt så godt. Men skal denne åbne danske form for høringsinstitution være succesfuld, forudsætter det især tre ting:

For det første skal høringsfristerne være så lange, at der er tilstrækkelig tid til at sætte sig ordentligt ind i paragrafferne, så de berørte høringsparter kan levere substantielle og relevante kommentarer til lovudkastet. Folketingets Udvalg for Forretningsorden anbefaler som udgangspunkt en høringsfrist på fire uger.

For det andet skal det fremstå meget tydeligt af ministeriers og styrelsers høringsmateriale, hvad formålet er med den nye lov og de væsentligste ændringer. Det kan være i form af fyldestgørende resumeer, ”Track Changes” eller sammenstillinger af nye og gamle regler.

For det tredje skal de ansvarlige politikere og embedsmænd på Slotsholmen være både lydhøre og åbne for at gøre brug af de indkomne høringssvar, så de ikke bare bliver arkiveret lodret i skraldespanden.

Alle disse tre ting halter, viser Dansk Erhvervs analyse af den danske høringsinstitution.

”Hvis den danske høringsinstitution var en bil, skulle den have et stort eftersyn, fixet motoren, en ny gearkasse og skiftet olie. Man kan jo frygte, at når ministerier ikke formidler det samlede overblik af et lovforslag, så skyldes det, at de ikke selv har et fuldkomment overblik. Hvis det er tilfældet, er det stærkt bekymrende,” siger Morten Jarlbæk Pedersen.

Dansk Socialrådgiverforening er en af de organisationer, som får mange anmodninger om at afgive høringssvar. Forbundsformand Majbrit Berlau mener også, at den danske høringsinstitution er truet.

”Det ærgrer mig, at Folketinget gang på gang suspenderer ordentlige høringsperioder og accepterer så korte frister. Vi oplever hele tiden relativt korte høringer, højspeedede implementeringer af lovgivningen, og så ender retssikkerheden med at blive krænket for borgerne ude i kommunerne, da man ikke gør tingene ordentlig. Når vi så får klagesagerne, sidder man inde på Christiansborg og siger, at det ikke kan være rigtigt. Men undskyld mig: Hvor var det nu lige det hele startede?,” siger Majbrit Berlau.

Utilstrækkelig information

Næsten hvert 10. lovforslag, som sendes til høring, indeholder ingen supplerende informationer, som kan hjælpe organisationer og andre folk til hurtigt at få et overblik over lovens konsekvenser. Hverken et simpelt resume, ”Track Changes” eller sammenstillinger af nye og gamle regler. Se figur 2.

Manglen på informationer, der hjælper høringsparterne til at få overblik, er mere udbredte for helt nye love end for ændringslove. Der er således ikke knyttet nogen form for supplerende materiale til mellem hver sjette og syvende nye lov.

Lidt over hvert femte lovforslag har kun et resume – og altså hverken ”Track Changes” eller sammenstilling af gamle og nye regler. Det er ellers vigtig information for høringsparterne, som samtidig ville kunne spare tid – ikke mindst når et lovforslag har meget kort høringsfrist. Samtidig er kvaliteten af de enkelte resumeer meget svingende.

Nogle af resumeerne er bare et par enkelte linjer, der beskriver formålet med lovforslaget og altså ikke har den store pædagogiske hjælp for høringsparterne. Andre resumeer er et særligt bilag med et udførligt referat, som er til langt større hjælp.

”Track changes”, som er den mest direkte måde at vise ændringer på, anvender ministerierne kun i yderst sjældne tilfælde.

Samlet set er det kun i 44 pct. af alle lovforslag, at man finder hele pakken af hjælpsomme informationer i form af både et resume og sammenstilling eller ”Track Changes”.

Justits og Forsvar topper

Der er dog stor forskel mellem de enkelte ministerier. Nogle minister er langt flittigere til at forsyne deres lovforslag med ekstra informationer end andre.

Økonomi- og Erhvervsministeriet under departementschef Michael Dithmers ledelse ligger i top og har traditionelt gennem årene været et af de ministerier, som bruger høringsinstitutionen langt mere end andre. Ministeriet blev ved regeringsskiftet i 2011 omdannet til Erhvervs- og Vækstministeriet, fortsat med Dithmer som chef.

Social- og Indenrigsministeriet ligger i den kritiske ende. Men dette ministerium er blevet ændret ad flere omgange. Det fandtes f.eks. ikke i den nuværende form i perioden under Helle Thorning-Schmidts tid som statsminister fra 2011 til 2015.

Derfor er det måske mere interessant at se på de ministerier, der har eksisteret i nogenlunde uændret form fra 2004 og frem til i dag.

Her er Justitsministeriet og Forsvarsministeriet nogle af de største syndere. Ud af 67 lovforslag fra Justitsministeriet er der i 16 af dem – svarende til næsten hvert fjerde lovforslag – ikke noget supplerende materiale til at lette høringen. Ikke engang et simpelt resume.

Det er til trods for, at det i Justitsministeriets egen og meget detaljerede vejledning på hele 372 sider om god lovkvalitet hedder: ”Det er et selvstændigt mål at sikre, at de berørte parter inddrages i udarbejdelsen af lovgivning, som vedrører deres forhold.”

Departementschef i Justitsministeriet, Barbara Bertelsen, understreger, at i inddragelse af organisationer og andre interessenter er et centralt element i udviklingen af gode og holdbare løsninger.

”Derfor har vi i Justitsministeriet sat fokus på bedre og tidligere inddragelse af vores interessenter, blandt andet når vi udarbejder lovforslag. Ofte vil det være relevant at inddrage interessenterne før, det konkrete lovudkast sendes i høring. F.eks. inddrog vi interessenterne længe før høringsfasen i forbindelse med udarbejdelsen af den nye knivlov. Den proces gjorde, at vi havde et væsentligt bedre grundlag for at skrive det lovudkast, som senere blev sendt i høring. Høringsprocessen er med andre ord ikke det eneste udtryk for kvaliteten af interessentinddragelsen,” siger Barbara Bertelsen i et skriftligt svar til Mandag Morgen.

Fortsat korte høringsfrister

Analysen viser også, at det fortsat står skidt til med at overholde anbefalingerne om en høringsfrist på fire uger.

Både forskere og magtfulde samfundsaktører som Dansk Erhverv, Cepos og Advokatsamfundet har gennem årene dokumenteret et stigende antal sager sendt til høring med korte høringsfrister og har kæmpet for at få gjort fristerne længere. Mange politikere har også svoret, at nu skulle det blive bedre og være slut med de korte høringsfrister.

Den tidligere Thorning-regering skrev endda ind i sit regeringsgrundlag, at den ville arbejde for ”rimelige høringsfrister, der sikrer, at organisationer og andre høringsparter har ordentlig tid til at gennemgå lovforslag og udarbejde kommentarer.”

Men sådan er det ikke gået. Der er ganske vist sket forbedringer. Den gennemsnitlige høringsfrist er steget fra 16 til nu 18 arbejdsdage – hvilket reelt svarer til anbefalingerne om de fire uger. Men det dækker over meget store forskelle i høringsfrister. De længste høringsfrister varierer fra år til år. De kan i enkelte tilfælde være over 90 dage. De korteste er blot en enkelt dag eller to. Se figur 3.

Andelen af lovforslag med korte høringsfrister er da også fortsat meget høj. Hvert femte lovforslag har en høringsfrist på højst 10 arbejdsdage. Det er halvt så lang tid som anbefalingerne på fire uger – eller 20 arbejdsdage. Og ca. seks til otte pct. af lovforslagene hvert år har en høringsfrist på under fem dage.

Denne del af Dansk Erhvervs analyse er baseret på alle de anmodninger om høringssvar, som interesseorganisationen har modtaget i perioden 2007 til 2015. Den har årligt modtaget mellem 525 og 800 anmodninger om høringssvar.

Troværdigheden er på spil

Udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg er en af de ministre, som flere gange har lynbehandlet nye lovforslag gennem Folketinget, så der knap nok har været tid til at høre organisationerne.

Hendes seneste lovforslag om stramning af reglerne om familiesammenføring blev fremsat om tirsdagen og vedtaget tre dage efter, om fredagen. Høringsparterne fik to dage til at komme med deres kommentarer til loven. Og det til trods for, at ministeren ikke selv kunne svare på en lang række spørgsmål fra de andre politikere i Folketinget pga. den korte tid.

Majbrit Berlau fra Dansk Socialrådgiverforening er dybt kritisk overfor hele lynbehandlingen af lovforslaget og mener, at den danske høringsinstitutions troværdighed er på spil.

”En lovbehandling over 2-3 dage er useriøst og burde slet ikke kunne forekomme. Det handler jo ikke bare om at hakke noget ned på et stykke papir,” siger Majbrit Berlau og tilføjer:

”Når vi normalt afgiver høringssvar, undersøger vi f.eks. først, hvordan virkeligheden ser ud, hvad er de nyeste tendenser inden for feltet, er der tilstrækkelig it-support, hvordan vil implementeringen se ud og vi tjekker med dybt fagligt engagerede folk på området. Hele dette grundige arbejde bliver udfordret, når vi får så korte høringsfrister. Svarene bliver ikke så grundige, som man kunne ønske, og det oplyste grundlag for folkestyret bliver forringet. Det er et grundlæggende demokratisk problem.”

Udlændinge- og integrationsministeriet anmodede 54 organisationer om høringssvar. 18 af dem svarede inden fristens udløb. Flere af dem gjorde dog blot opmærksom på, at de ikke kunne nå at svare inden for så kort tid. Og flere betegnede den korte høringsproces som ”illusorisk” og ”lovsjusk”.

Loven betyder, at børn over otte år, som har en mor eller far i hjemlandet, fremover skal integrationsvurderes, før de kan blive familiesammenført her i Danmark. Selv om loven har vidtgående konsekvenser, fik politikerne nærmest de hastigt fabrikerede høringssvar stukket i hånden på vej ind til afstemningen i Folketinget.

Sagen har nu fået generalsekretær i Dansk Flygtningehjælp Andreas Kamm til at overveje, om det overhovedet kan betale sig at bruge tid på at lave disse høringssvar.

”På vores område, hvor sagerne er så politiserede, er lovforslagene naglet op med sytten søm, så de umuligt kan bevæges. Alene af den grund overvejer vi, om det overhovedet kan betale sig at sende et svar. Det er årtier siden, at vi skabte en ændring med et høringssvar. Jeg kan slet ikke huske, hvornår vi sidste gang med fornuftige og terrængående bemærkninger gav anledning til, at politikerne sagde: Ok, det har I ret i,” sagde han i sidste uge til Berlingske.

Fire ud af fem afvises

Nu er Andreas Kamm næppe den eneste, som skal grave mange år tilbage i erindringen for at finde de seneste eksempler på, at deres høringssvar førte til en konkret ændring af lovforslaget.

Langt de fleste af organisationernes høringssvar bliver afvist af ministerierne. De afviser i snit fire ud af fem høringsforslag helt eller delvist. Og endnu engang hører Justitsministeriet til blandt topscorerne. Justitsministeriet er nemlig det ministerium, der afviser flest høringssvar. Se figur 4.

Det har Morten Jarlbæk Pedersen tidligere dokumenteret ved at analysere 184 høringsnotater i folketingsåret 2013/14. Og reelt er antallet af afviste forslag faktisk meget højere.

For dykker man kun ned i de høringssvar, som rent faktisk fører til ændringer, så er det i godt 3 ud af 4 tilfælde blot tale om tekniske justeringer, som præciserer lovforslaget uden egentlig at tilføre det noget nyt eller fjerne centrale dele af det. Og kun i knap hvert fjerde tilfælde er der tale om mere substantielle ændringer.

Analysen viser dog også, at de enkelte ministre spiller en afgørende rolle for, hvor meget der bliver lyttet til høringssvarene. Det er de to tidligere ministre – SF’s Annette Vilhelmsen og De Radikales Manu Sareen – et skoleeksempel på.

Da Manu Sareen overtog Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold efter Annette Vilhelmsen i begyndelsen af 2014, førte det også til langt mere lydhørhed over for de anbefalinger, som høringsparterne spillede ind med.

Han havde på forhånd erklæret, at han ville lytte og inddrage mere. Og han holdt ord. Markant færre høringsforslag blev nu afvist. Og ministeriet strøg således fra en plads i midten under Annette Vilhelmsen til at ligge helt i top over de mest lydhøre ministerier under Manu Sareen, hvor flest høringssvar førte til ændringer af lovforslag.

Venstres glemte løfte

Selv om man siger én ting om lovkvalitet før valget, er det dog langt fra sikkert, at det også bliver sådan. Det er Venstre et andet eksempel på. Partiet lovede tilbage i 2014, at der som hovedregel skulle indføres en såkaldt solnedgangsklausul på al ny erhvervslovgivning. Tanken var, at en ny lov skulle evalueres efter nogle år for at se, om den lever op til forventningerne. Hvis det ikke er tilfældet, skal den skrottes igen.

Men det er blevet ved tanken, viser Dansk Erhvervs analyse. Ikke én eneste af de 13 nye love fra Erhvervs- og Vækstministeriet, siden V-regeringen trådte til i juni sidste år, indeholder en evalueringsklausul.

Nu er høringsinstitutionen selvfølgelig ikke den eneste kilde, der inddrages i den politiske beslutningsproces. Lobbyismen florerer i fuld styrke. Organisationerne bruger enorme ressourcer på at skaffe sig indflydelse lang tid før, at et lovforslag ender i støbeskeen.

Men Morten Jarlbæk Pedersen mener, at alle – både ministerier, politikere, organisationer, virksomheder og private borgere – har store fordele ved at bevare den danske høringsinstitution for at sikre størst mulighed åbenhed og kvalitet i lovprocessen. Han siger:

”Det er klart, at der er store udfordringer med høringsinstitutionen i sin nuværende form. Man skal ikke gøre sig forventninger om, at høringer kan ændre på f.eks. den politiske retning af et forslag. Dertil ligger høringen for sent i processen. Modellen har dog et stort og uudnyttet potentiale, hvis den bliver brugt bedre. Den vil også være en ganske væsentlig kilde til lovkvalitet og til at sikre, at reglerne er udformet, så de faktisk er anvendelige. Men det vil kræve et eftersyn og opgradering.”