Det blå postbud

Det blå postbud forleden morgen blev pludselig et meget håndgribeligt symbol på, hvordan new public management og DJØF’ernes hærgen i den offentlige sektor igennem 30 år radikalt har forandret Danmark og det, vi er og føler som nation, skriver Knud Aarup.

Danske postbude har siden 1700-tallet gået i røde uniformer. Det er ligesom med julemanden: Noget vi ved, hvordan ser ud. Men sådan er det ikke længere. Nu er det svenskerne, som leverer posten: PostNord skal køre i blå biler, og de røde postkasser ender som blå postkasser.

Alt dette er håndgribelige resultater af en styringstænkning, som hylder udlicitering og konkurrence på bekostning af identitet og kvalitet. Det har gennem årene fået langtrækkende konsekvenser på hele det offentlige område, og det påvirker den offentlige sektor i form af mistillid til de offentligt ansatte og manglende tillid til de danske velfærdsinstitutioner. Hvorfor har vi dog valgt at gå den vej?

”Vi kører ikke mod afgrundens rand, men vi kan se den!” Sådan formulerede den tidligere socialdemokratiske finansminister Knud Heinesen situationen i slutningen af 1979. Udviklingen op igennem 70’erne fra oliekrisen i 1973 og frem havde betydet, at det danske velfærdssamfund befandt sig i en dyb økonomisk krise. Udlandsgælden steg på grund af underskud på samhandlen med udlandet, væksten i de offentlige udgifter løb løbsk, og der var ikke politisk vilje til at sikre de nødvendige langsigtede finanspolitiske eller arbejdsmarkedspolitiske indgreb. I starten af 80’erne var der overalt i den vestlige verden en åbenhed over for nye måder at styre den offentlige sektor på. Og her spiller de nye forvaltningsuddannede cand.scient.pol.er en central rolle. Derfor har Kurt Klaudi Klausen og Ove K. Pedersen delvist ret i, at ”DJØF’erne har reddet os fra græske tilstande”.

Skal man forstå new public management (NPM) og DJØF’ernes indtog i Danmark, er det vigtigt også at medtage den energi og det engagement, hvormed store dele af embedsmandskorpset, mig selv inklusive, tog tankerne til sig. Der var i begyndelsen af 80’erne en oplevelse af at stå midt i et reelt samfundsmæssigt nybrud. Nu skulle der laves om på en stivnet offentlig sektor, og her var nogle ideer, som oplevedes anderledes og forfriskende. Der blev delt faglitteratur og lavet synopser af engelsksprogede managementbøger, som cirkulerede på Slotsholmen.

Jeg er ikke i tvivl om, at den store begejstring ikke mindst skyldtes, at NPM-tankegangen blev betragtet som noget universelt, der kunne flyttes mellem forskellige forvaltningskulturer, lige fra en meget centralistisk engelsk forvaltningskultur og til de nordiske landes meget decentrale kultur, men også mellem forskellige policy- og fagområder. En anden grund til begejstringen var, at NPM-tænkningen på en eller anden måde oplevedes som partineutral og dermed var ideel for netop et partineutralt embedsapparat.

Senere har det vist sig, at ingen af disse argumenter holder i virkeligheden. Sammenligner man den danske forvaltningsmodel i begyndelsen af 80’erne med i dag, er der sket en voldsom centralisering og topstyring, og på den måde har NPM forandret den danske forvaltningskultur. På samme måde er der flere træk ved NPM, som peger i retning af, at den fremmer og understøtter en liberalistisk tænkning, som er ødelæggende for det danske velfærdssamfund. Så i den forstand er den overhovedet ikke neutral. Den nyligt afdøde polske sociolog Zygmunt Bauman kalder ligefrem NPM for Reagan-Thatchers neoliberale statskup.

NPM undergraver grundlæggende danske værdier

Helt grundlæggende er og var brugen af en angelsaksisk styringstænkning i et dansk velfærdssamfund en forvaltningspolitisk fejl. Set i bakspejlet var vi mange, som ikke skulle have omfavnet tænkningen, som vi gjorde. Der skulle tidligt være stillet de kritiske spørgsmål, som igennem de sidste 10 år er blevet stillet i forskellige sammenhænge. Det samme kan man sige om udviklingen i EU. Også her var begejstringen for stor og en selvstændig forvaltningspolitisk tænkning for lille.

Nu ved vi, at NPM ikke har ført til en bedre og billigere offentlig sektor, men til en situation, som er lidt dårligere og lidt dyrere. Det har flere analyser vist rundt omkring i den vestlige verden og mest klart formuleret af professor Christopher Hood i 2015. Forklaringerne på den manglende succes for NPM er mange og komplekse. I forhold til Danmark og de nordiske lande ligger NPM’s filosofiske og især ontologiske udgangspunkt meget langt fra det, som har formet de nordiske velfærdssamfund: troen på fællesskab og fælles løsninger gennem den offentlige sektor; en meget høj grad af økonomisk lighed i samfundet og en lav magtdistance; samt en stor gensidig tillid mellem mennesker og til samfundets institutioner.

NPM ser derimod mennesket som grundlæggende egennytte-maksimerende. Derfor er der grund til at nære mistillid til de offentligt ansatte og til velfærdssamfundets institutioner – alene fordi de er offentlige. Derfor skal institutionerne og de ansatte konstant overvåges og kontrolleres. Omvendt er det godt, at opgaver udføres i privat regi, fordi markedet og konkurrencen er en neutral og billig måde at sikre velfærdsopgaver udført på. Sådan tænker Slotsholmen stadig, og det kan man forvisse sig om ved at læse det nyeste udspil om øget konkurrenceudsættelse af bl.a. sundhedsopgaver og sociale opgaver. Mistilliden og kontroltænkningen viser sig således på mange punkter, fra holdningen til staten som en problematisk størrelse, der skal kontrolleres helt overordnet, til opfattelsen af, hvad der styrer menneskelig adfærd.

NPM har især haft negativ betydning for velfærdssamfundets fagprofessioner og brugerorganisationer og har gennem de sidste 30 år negativt påvirket den professionsfaglige vidensudvikling. Frem til engang i løbet af 80’erne har de professionsfaglige organisationer og brugerorganisationerne spillet en afgørende rolle for udvikling af velfærdssamfundet og dets institutioner. Faglig viden var i centrum, og fokus var på muligheden for en bedre faglig kvalitet til gavn for de mennesker, som havde særlige behov. NPM ser omvendt fagprofessioner, fag- og brugerorganisationer som nogle, der bare meler deres egen kage. De repræsenterer særinteresser.

NPM har også negativt påvirket den forvaltningsmæssige udvikling. Danmark har siden midten af 1900-tallet været styret gennem en meget decentral forvaltningsstruktur med kommuner som omdrejningspunkt, og det kommunale selvstyre er i Danmark tilmed grundlovssikret som noget helt enestående i verden (Grundlovens § 82). Den decentrale selvforvaltningstradition er skridt for skridt blevet undergravet af NPM-tænkningen. Det første alvorlige skridt blev taget af Nyrup-regeringen i 1994, hvor man gik fra at se borgerne som aktører, der så på helheden for samfundet og deres lokale område, til at betragte dem som (for)brugere, der er kunder i velfærdssamfundets servicebutik og kun interesserer sig for egne institutioner og egne interesser.

Centraliseringen har også betydet, at der kun er én fællesnævner for politik og politisk udvikling, og det er økonomien. Politik handler ikke længere om at finde fælles løsninger, men om inden for en økonomisk ramme at fordele økonomi mellem særinteresser. Politik er reduceret til varianter af udgiftspolitik. Det fælles gode er forsvundet, og styringen handler alene om den økonomiske styring og ikke om, hvordan samfundet skal udvikle sig. Derfor er der heller ikke behov for domænefaglig viden på det centrale plan.

NPM har således virket negativt ind på den specifikke danske forvaltningstradition gennem mistillid til det offentlige som fællesskabsbærende, gennem mistillid til faglighed og dermed mistillid til såvel de faglige organisationer som brugerorganisationerne, gennem introduktion af private aktører på det offentlige område og gennem en meget høj grad af central styring og dermed underminering af det kommunale selvstyre.

Vi må finde frem til det fælles gode

Der er i den grad grund til et gennemgribende opgør med NPM. Det handler om, hvilken slags samfund Danmark vil være om 30 år. Den retning, vi nu bevæger os i, betyder, at vi til den tid mere vil ligne Storbritannien end det oprindelige danske velfærdssamfund i det 20. århundrede: et godt samfund, såfremt man har penge, men ellers ikke.

Et opgør kommer ikke af sig selv. Det forudsætter, at vi finder ind til det fælles, som gør Danmark til et samfund.

Hvad holder egentlig det danske samfund sammen? Er det de nationale grænser, Kongehuset, regeringsmagten, eller er der noget andet? Noget dybere, som ligger i hver enkelt, og som det ofte er vanskeligt at definere? Er der noget, som vi kan kalde det fælles gode, som holder os sammen og gør os til den nation, vi er? Det tror jeg, og det hænger uløseligt sammen med de værdier, som har båret udviklingen af det særlige danske velfærdssamfund: troen på fællesskabet til løsning af samfundsmæssige opgaver, den store vægt på lighed, og at der ikke bliver for langt fra top til bund i samfundet, samt den store gensidige tillid mellem danskerne.

Det er de værdier, som er det fælles gode for Danmark. Derfor skal vi ikke afvikle og konkurrenceudsætte mere af den offentlige sektor, men tværtimod gå i en modsat retning. Vi skal sikre en offentlig sektor, som bygger på professionsfaglig viden til gavn for netop de mennesker, som har særligt brug for fællesskabet. Derfor skal vi genskabe tilliden til velfærdssamfundets institutioner frem for at nedbryde den. Derfor skal vi have røde og ikke blå postbude.

Og det blå postbud repræsenterer i mere end én forstand mistro til almindelige mennesker. Det kan et af PostNords seneste initiativer i den grad illustrere. Man er nemlig i PostNord bange for, at folk vil snyde med porto og genbruge frimærkerne på kuverterne ved at lægge kuverten i vand og tage frimærket af og sætte det på et nyt brev. PostNord har derfor udviklet en ny lim til frimærkerne, som ikke kan opløses i vand. Behøver jeg at sige mere?

Kilder:

Christopher Hood og Ruth Dixon: ’A Government that Worked Better and Cost Less?’, Oxford University Press, 2015.

Økonomi, Indenrigs- og Erhvervsministeriet: ’Konkurrenceudsættelse – den bedst mulige service for pengene’, maj 2018.

Forrige artikel Rigmænd med dyrt legetøj Rigmænd med dyrt legetøj Næste artikel Kom op af skyttegraven og skab sammenhæng Kom op af skyttegraven og skab sammenhæng
  • Anmeld

    Thomas Berthil Lund Jørgensen · Lektor ved NAG

    Interessante og brugbare kommentarer i debatten om den offentlige sektors styring !

    God og interessant artikel der fint belyser den udvikling, der har været i den offentlige sektors forvaltnings "filosofi" de sidste 30 år. Og nej, NPM og DJØF´erne er ikke nødvendigvis "skurkene" i fortællingen. Der var en gammel revyvise fra 70-80`erne, der kørte på et omkvæd lydende : "...Ih, hvor er det kommunalt..." og ikke uden grund. Der er ingen tvivl om at den offentlige sektor tilbage i 80`erne, trængte til et grundigt eftersyn, og ændringer i sin praksis, men på et-eller-andet tidspunkt, præcist hvornår er svært helt at fastslå, havde man stort set høstet de effektiviseringsgevinster ind som det var muligt at opnå. Alligevel blev man efter NPM forvaltningstankerne ved med at forsøge at optimere, rationalisere og "opstramme" den offentlige sektor. Som nævnt er det vanskeligt at sige præcis hvornår processen kørte af sporet, men mit eget bud er at man senest en gang i nullerne, i Fogh-Rasmussen regeringernes tid, havde opnået stort set de rationaliseringsgevinster man kunne, og fra da af og fremefter har man blot "skåret ind i benet" og resultatet er derefter. Som Aarup opsummerer det i artiklen : "Nu ved vi, at NPM ikke har ført til en bedre og billigere offentlig sektor, men til en situation, som er lidt dårligere og lidt dyrere." Problemet er ikke DJØF érne og NPM i sig selv, men at NPM´s indsat for at "tæmme" den offentlige sektor, i stadigt mindre grad byggede på reelle effektiviseringsgevinster, og mere og mere på en Neoliberal/Neokonservativ dagsorden, der af Thatcher og Reagan administrationerne i 1980`erne, blev formuleret som "starving the beast" (og "the beast" var den offentlige sektor) ! Resultatet er blevet derefter og jeg er helt enig i artiklens konklusion : "Der er i den grad grund til et gennemgribende opgør med NPM. Det handler om, hvilken slags samfund Danmark vil være om 30 år". Men her skal man dog også huske på at NPM´s metoder og intentioner, i starten af processen, var gode nok, men i længden kørte det af sporet fordi NPM ikke vedblev at være at upolitisk styringsredskab, men blev "kapret" af en Neoliberal/Neokonservativ dagsorden. Det er på tid at vi at tager et opgør, med den fordulgte ideologiske understrøm der ligger i NPM, men uden at kaste barnet ud med badevandet. Vi skal selvsagt ikke tilbage til 70-80`ernes ineffektive og vildvoksende offentlige sektor, men finde en balance mellem effektiviserings og fornyelseskrav på den ene side, og på den anden side identitet og kontinuitet.

  • Anmeld

    Kurt Wissendorf Møller

    Vildtvoksende

    Hvad afgør egentlig, at den offentlige sektor i 1970’erne og firserne var vildtvoksende?
    Og hvad afgør, at den var ineffektiv?
    Vel egentlig kun, at det blev fremhævet gang på gang af datidens økonomer og højrepolitikere.
    Man skruede simpelthen hovedet fra og fulgte blindt NPM, hvilket i praksis kom til at ødelægge forholdet mellem borgerne og politikerne, så selvom ovenstående kommentar frikender samfundets forvaltere, så begås nøjagtig den samme fejl, som Aarup ellers netop påpeger, at forblændelsen af effektiviseringen og optimeringen af økonomien fortsat styrer lektoren ved NAG. ikke fordi jeg bærer nag, men bare for at påpege, at tunnelsyn ikke er usædvanligt heller blandt de, der fagligt skulle kunne se splinten i deres eget øje, for nu at udtrykke mig lidt patetisk.

  • Anmeld

    Ib Jørgensen · pens. mag.art. i kultursociologi

    Neoliberalisme eller kapitalisme?

    Kimen til djøfisering blev lagt med kommunalreformen af 1970, hvis konsekvenser jeg m.fl. i 1975 forskede i . Resultatet har været den afdemokratisering af demokratiet, som nu synes erkendt i vide kredse. Udviklingen forstærkedes i 80'erne af Reagan/Thatchers såkaldte 'nyliberalisme', hvor en stor del af dennes ødelæggende virkninger kom til at bestå i selve begrebets konsolidering i den økonomiske kritik. Det var som om R/T havde iklædt kapitalismen en ny klædedragt, som efterfølgende gjorde det muligt at kritisere påklædningen, men lade bæreren gå fri. 60'erne og 70'ernes regulære kapitalismekritik blev nu afløst af en mere 'stueren' kritik af nyliberalismen. Mange akademikere og ikke mindst medierne (og nogle få politikere) fandt et påskud til at holde det fæle K-ord ude af samtalen og samtidig fremstå som stoute kritikere af de økonomiske uretfærdigheder. Disse skyldtes jo nyliberalismen, politikkens måde at forvalte økonomien på, ikke selve det økonomiske system, kapitalismen. Djøfiseringens rolle i det spil har været betydelig, men afgørende hjulpet af den kendsgerning, at begrebet kapitalisme i mange år var ikke-eksisterende i samfundsdebatten.

  • Anmeld

    Kurt Wissendorf Møller

    Ib jørgensen

    👍

  • Anmeld

    Niels Andersen · Fagkonsulent

    Sandt er det jo...

    at PostNord og nedturen for postetaten er et godt sindbillede på den generelle afvisning af værdien af noget fælles.

    I min del af statsforvaltningen (det tvangsopløste SKAT) har NPMs hæmningsløse hærgen medført en fundering over, om de der tjenestemænd egentlig var så dum en idé? De seneste 15 års chefgeneration, som underlagt ofte kortvarige åremålskontrakter omkalfatrede og martrede organisationen med delvis bizarre, fagforskrækkede tiltag til udhuling af kontrol og opkrævning har i hvert fald ikke bidraget til bedre vilkår for andre end ryggesløse spekulanter, ultraliberalister og andre velstillede, egennyttige personager.

    For få år siden var ToldSkat en godt nok lidt upopulær, men respekteret kernebyggesten i velfærdsstaten. 15 års sparepolitik gennemført af korttidsansatte, driftsfjerne ledere har fremmedgjort lederne fra driften af skattevæsenet. Det bliver svært om ikke umuligt at ændre så længe man kun anser borgeren for drevet af økonomisk egennytte alene.

  • Anmeld

    Steffen Gliese · oversætter, cand. phil.

    vi var jo reddet!

    Danmarks problem i 70'erne var energi, og det løste sig som bekendt efter 1980, hvor den "klokkerene" aftale om Nordsøen blev indgået. Afskaffelsen af dyrtidsreguleringen leverede det sidste.
    Man kunne ønske, at nogen kunne stilles til ansvar for den tragiske destruktion af et engang ideelt balanceret samfund, hvor de, der påstod, de var uddannet i det, ikke forstod for os andre helt indlysende sammenhænge, der lå til grund for succesen med velfærdssamfundet.