Han sidder helt roligt med hænderne i skødet.  Han er høflig, beskeden og en anelse tilbageholden. Hvis man søger ham på nettet, får man kun få hits. Manden som vil give Odense Kommune “den anerkendelse byen fortjener” og gøre den konkurrencedygtig med København og Aarhus inden udgangen af 2014, lever selv en tilbagetrukket tilværelse. Og det har Jørgen Clausen, stadsdirektør i Odense Kommune, det rigtig godt med. Det er nemlig på den måde han, siden han tiltrådte sin stilling i 2003, har fået nærmest alle sine visioner for Odense Kommune til at vokse op, eller i det mindste fået dem sået til senere spiring. Ved at holde sig i baggrunden og give æren for sine bedrifter og det tilhørende rampelys til kommunalpolitikerne, meddirektørerne og institutionslederne har han opbygget en enorm goodwill og evne til at samle folk om sine idéer. Velviljen om Jørgen Clausen i og omkring Odense træder tydeligt frem hos de fleste af denne artikels kilder.

Men den tilbagetrukne stil tjener flere formål, fortæller kilderne også. Som en klassisk grå eminence hjælper den ham til at undgå at komme i klemme i tilfælde af manglende politisk opbakning. Den  opgave tilfalder hans “hjælpere”, der ofte kæmper stadsdirektørens kamp. Det giver Jørgen Clausen arbejdsro og rygdækning til at modellere videre på sin langsigtede vision for Odense.

Netop balancen mellem af være visionær og kunne ryste politiske klø af sig er vital at mestre, hvis man som Jørgen Clausen vil overleve som nytænkende stadsdirektør i en kommune med en oldgammel styreform, vurderer professor Kurt Klaudi Klausen, Institut for Statskundskab ved Syddansk Universitet.

“Jørgen har en særlig stor udfordring i at modernisere en så stor og gammel organisation. Man har i Odense nogle helt indgroede traditioner og en stærk selvforståelse både i det politiske og i det administrative system,” siger han.

Behovet for at skabe udvikling i Odense Kommune er til at føle på. Siden finanskrisen har kommunen vedtaget effektiviseringer og besparelser svarende til over 700 mio. kr. af kommunens årlige budget, når de sidste besparelser er indfaset i 2015. Det betyder færre ressourcer til de borgernære og politisk følsomme serviceydelser som skoler, børnehaver og plejehjem. Men de er nødvendige. Arbejdsløsheden i Odense Kommune ligger på 8,8 procent, det højeste i mange år, og cirka en procent over landsgennemsnittet. Sammenligner man med andre større provinsbyer, Aarhus og Aalborg, som Odense gerne måler sig med, er spændet på næsten to procent. Se figur 1.

Det er blandt andet lukningen af Lindøværftet i november, der slår igennem – og prognoserne  lover ikke nogen forbedring af ledigheden på Fyn i den kommende tid. Befolkningstilvæksten og den gennemsnitlige indkomst ligger betydeligt lavere i Odense end i Aarhus, Aalborg og København. Samtidig har Trekantområdet givet Odense stor konkurrence, når det gælder placering af logistik- og industrivirksomheder.

Men Jørgen Clausen har store planer for sin kommune.  I løbet af de næste 10 år forventes der at blive investeret 25 milliarder kr. i Odense. De 12 milliarder er allerede på plads til blandt andet udvikling af Midtbyen, byggeri af et nyt universitetshospital og udvidelse af Odense Universitet. Se tekstboks næste side. Nu skal der forhandles med regeringen om de resterende milliarder til en letbane, og desuden skal der tiltrækkes private investorer til at projektudvikle sammen med de offentlige bygherrer, for private investorer står ikke ligefrem i kø i Odense.

“Vi arbejder på en transformation af Odense i kraft af det enorme vækstpotentiale, som vi ser i byen. Hvis vi ved udgangen af 2014 kan konstatere, at vi er langt med det – så bliver jeg glad,” siger  Jørgen Clausen, men erkender at opgaven er stor:

“Jeg kan konstatere, at det er svært for os at konkurrere med København og Aarhus. Vi er slet ikke i investorernes tanker. Så vi har travlt i direktørgruppen med at udforme en egentlig investorstrategi, som skal vise, hvorfor Odense er dybt interessant,” siger han.

Bundet af bystyret

Men det er ikke en nem opgave, Jørgen Clausen har sat sig selv på. Der ligger helt særlige udfordringer i rollen som stadsdirektør – det som kaldes kommunaldirektør i de fleste danske kommuner. På den ene side skal han agere leder over for de 17.000 ansatte, som Odense Kommune beskæftiger, herunder ca. 1.000 mellemledere, institutionsledere osv. På den anden side skal han føre byrådets politik ud i livet. Og opgaven bliver ikke mindre kompliceret af, at  Odense Kommune bruger det såkaldte mellemsformstyre med delt administrativ ledelse, som er en variant af magistratstyret. Mellemformsstyret betyder, at borgmesteren og rådmændene deler ansvaret for den øverste administrative ledelse af kommunen, da de hver især leder den forvaltning, der administrerer deres respektive udvalgs opgaveområder. Den kollektive ledelse gør det svært at træffe hurtige og revolutionerende beslutninger, og den skiftende ledelse fra forvaltning til forvaltning kritiseres ofte for at bevare en siloopdelt organisation, som bærer præg af både politiske og administrative magtkampe.

Skal man gennemføre radikale forandringer i sådan et system, hvor de formelle beslutningsveje er langsommelige, er man nødt til at kunne arbejde ved siden af systemet. Og det er Jørgen Clausen særlig dygtig til, vurderer en af hans faste samarbejdspartnere, regions- og udviklingsdirektør i Region Syddanmark, Mikkel Hemmingsen.

“Jørgen har indset, at han ikke kan bestemme selv. Der er en kultur om, at der er mange, der skal have lov til at være med, og han har ikke de formelle magtmidler. Han arbejder i stedet med at sætte dagsordener og opbygge alliancer til at få dem igennem,” siger Mikkel Hemmingsen.

Han mener, at Jørgen Clausens ledelsesstrategi ikke kun er nødvendig, men også mere effektiv end klassiske magtmidler. Clausen er afhængig af at rykke ved andres holdninger, men det gør til gengæld også, at flere tager ejerskab for stadsdirektørens idéer til forandring. Det giver ifølge Mikkel Hemmingsen en større gennemslagskraft, og Jørgen Clausen undgår samtidig at stå alene med sine forslag, hvis der opstår problemer. Det gælder arbejdet i Odense, men også når han arbejder med de øvrige kommuner på Fyn, vurderer regionsdirektøren.

Jørgen Clausens forgænger, den tidligere departements­chef, Erik Lindegaard, holdt kun 3 år som stadsdirektør i Odense, før han fik en fyreseddel i hånden. Han blev afskediget på grund af sin behandling af den såkaldte fratrædelsessag, hvor alle ansatte over 60 år ved Odense Kommune blev tilbudt en fratrædelsesordning i sommeren 2002. 354 sagde ja tak, og det kom til at koste kommunekassen 102 millioner kroner. Erik Lindegaard tog ansvaret for at have handlet uden den nødvendige politiske opbakning, og da han sagde nej til at tage imod en skarp påtale fra økonomiudvalget, måtte han forlade posten. 

Jørgen Clausen indrømmer blankt, at styreformen er udfordrende, og at det kan være svært at udarbejde langsigtede strategier i en så siloopdelt institution. Det har han prøvet at komme rundt om ved at sammensætte en egentlig direktion, hvis medlemmer er direktørerne fra de enkelte forvaltninger. Direktionen er ikke en formel del af styret, så Jørgen Clausen har startet den fra bunden. Ligesom Jørgen Clausen refererer til borgmester Anker Boye, refererer hver direktør til en rådmand, Så direktionen har begrænset formel magt. Men fordi den har medlemmer i alle forvaltninger, har den som det eneste organ i kommunen hele tiden overblikket over, hvad der sker i de enkelte forvaltninger. Dermed er den uformelle direktion blevet det forum, der sikrer så meget sammenhæng som muligt i hele kommunen, vurderer Jørgen Clausen selv.

“Vi har lavet vores egen fortolkning af mellemformsstyret. Da jeg kom til Odense, var der faktisk ikke rigtig en direktørgruppe – kun sådan én, der mødte hinanden i ny og næ og drak kaffe. I dag er vi en samlet direktion, som vil det her. Men vi er per definition ikke en del af mellemformsstyret, fordi jeg har en borgmester, som jeg er ansvarlig for, og hver af mine direktører har en rådmand, som de er ansvarlige for,” siger Jørgen Clausen.

Stor udskiftning blandt direktører

Fordi direktionen reelt er stadsdirektørens vigtigste kort på hånden til at få sine dagsordener igennem, går han langt for at sikre, at direktionen består af loyale medlemmer, som arbejder for en fælles strategi. Det har ført til en del udskiftning i direktørgruppen.

“Jeg tror, jeg har udskiftet 12 direktører i den periode, jeg har været her,” siger Jørgen Clausen og løfter øjenbrynene, som om han selv bliver lidt overrasket over det. Han fortsætter: “Min direktørgruppe er sindssygt vigtig. Hvis der f.eks. er en problemstilling med rådmanden i Børn og Unge, jamen, så må Jimmy, som er direktør dér, tage den med hjem og finde ud af, hvad vi gør,” siger han.

Bente Monsen blev ny økonomi- og organisationsdirektør for halvandet år siden, og hun er meget bevidst om, at hun er håndplukket af stadsdirektøren.

“Jørgen har selv sat sit hold. Han har ansat hver enkelt af os direktører, og det er jo en god forudsætning for samarbejdet,” siger hun, og forklarer, at han desuden har lagt meget energi i et intensivt udviklingsforløb for direktørgruppen, hvor der blev lagt vægt på, at direktørerne ud over at kende hinanden professionelt også skulle vise sider af dem selv som privatpersoner. Målet var at lære hinandens styrker at kende, så gruppen blev til et stærkt team.  

Stadsdirektørens næste skridt er at udvide direktørgruppens handlerum, men det skal gøres forsigtigt.

“Der er opstået en arbejdsdeling, som vi hele tiden lærer at agere i forhold til. Du kan ikke slå op i en lærebog, hvordan man gør det. Der skal finføling til,” siger Jørgen Clausen.

Den vurdering deler professor i offentlig ledelse på institut for Ledelse, Politik og Filosofi ved CBS, Niels Åkerstrøm Andersen. Han forklarer, at det er en vigtig kundskab for en offentlig topleder at udvikle kommunerne til at kunne supervisere ledelse snarere end bare at lede. Men det er nemmere sagt end gjort, da toplederen samtidig er sekretær for det politiske system:

“Det er en ret vanskelig øvelse, da politikere kan beslutte selvledelse den ene dag, men hvis de den næste dag ser i nyhederne, at en børnehave har købt for meget slik på en ekskursion, handler de på det. Og så skal toplederen eksekvere beslutningerne,” siger Niels Åkerstrøm Andersen.

Jørgen Clausens afdæmpede men håndfaste stil får dog ros for at have skabt stabilitet i en kommune, der før var præget af uro i form af magtkampe i både ledergruppen og hos de forskellige rådmænd, vurderer professor Kurt Klaudi Klausen.  Det sejlivede i hans strategi ses desuden af, at han har overlevet skiftende borgmestre og deres dagsordener. Socialdemokraterne mistede i 2006 for første gang i 68 år borgmesterposten til den konservative Jan Boye. Fire år efter var socialdemokratiske Anker Boye dog tilbage på posten.

“Det er en topembedsmand, der kan fungere under så forskellige borgmestre. Man skal være god til at forhandle sit ledelsesrum med den nærmeste politiske leder. Det handler om at finde den rette balance mellem at lytte og skære igennem,”  siger Kurt Klaudi Klausen.

Idealistisk strateg

Nogle beskriver Odenses stadsdirektør som konfliktsky, langsom og uden risikovillighed. Andre omtaler ham som stædig og strategisk. Men der er tilsyneladende enighed om, at han er en dybt visionær mand ­– og hjernen bag de fleste af Odenses innovative projekter.

Den 57-årige stadsdirektør er ’opfostret’ i den kommunale sektor. Han startede karrieren i Ribe Kommune i 1979 og blev i 1986 udnævnt til kommunaldirektør samme sted. Der sad han lunt i 17 år, indtil han i 2003 overtog stadsdirektørposten i Odense. Et enigt byråd besluttede i februar at forlænge stadsdirektør Jørgen Clausens kontrakt frem til 2014.

“Jørgen har en unik evne til at samle. Det har været hans primære force, siden han tiltrådte i Odense Kommune. Jørgen har formået at skabe mulighederne for et samlet byråd om mange vigtige beslutninger for Odense. Det er en af de væsentligste grunde til, at vi har valgt at forlænge med Jørgen igen. Han er en garant for at skabe rammerne for, at vi som byråd kan træffe de rigtige beslutninger for Odense,” siger borgmester Anker Boye.

Medarbejdere og samarbejdspartnere beskriver ham som et ekstremt strategisk tænkende menneske, som ser dagsordenen i samfundet meget klart og spotter den før de fleste.  Men én ting er at have visionerne – en anden er at få byrådet og kommunens 17.000 ansatte med om bord. Det lærte stadsdirektøren blandt andet, da han i en periode inviterede interesserede kommunale ledere på frokost for at diskutere kommunens udfordringer. Her fandt han ud af, at et effektiviseringstiltag af kommunens indkøb, som Jørgen Clausen var overbevist om, at alle så logikken i, mødte stor kritik ude i institutionerne. Jørgen Clausen var chokeret over, at direktionens rationale ikke var nået helt ud i organisationen, og det har fået ham til at inddrage institutionslederne endnu mere i de omfattende effektiviserings- og innovationstiltag, der præger kommunen i disse år. Se figur 2.  

“Der er ikke noget værre, end at jeg eller andre sidder og udtænker en strategi og siger: “Nu gør vi sådan, kære venner”. Det går simpelthen ikke. Jeg ville blive betragtet som en nar af medarbejderne,” siger han.

Derfor udarbejdede kommunen sidste år en ny version af deres ledelsesgrundlag. Det førte til fem “ledestjerner” for organisationen, som skal spredes helt ud i organisationens hjørner som et “vandfald”, som stadsdirektøren selv udtrykker det. Men han understreger, at de kun skal være pejlemærker. En anden ledelsesændring, der skal give institutionslederne mere medansvar, er nemlig, at kommunen nedtoner den traditionelle detaljestyring, og at institutionslederne fremover vil blive målt mere på deres resultater end på, hvordan de har skabt dem.

“Vi skal udstikke nogle mål, men måden det skal gøres på, og hvornår det skal gøres, behøver jo ikke være konceptualiseret. Der vil vi gerne give lederne noget frihed,” siger Jørgen Clausen.

Forandringen af velfærden i Odense

Direktørgruppen forsøger i det hele taget  at fjerne sig fra  traditionel kommunal styringslogik. De prøver i stedet at tale til medarbejdernes følelser og sætte billeder på den udvikling, som de mener, er nødvendig. I første omgang har det været medarbejderne, stadsdirektøren har fokuseret på – nu gælder det borgerne. Stadsdirektøren er overbevist om, at den økonomiske krise skal udnyttes som et legitimt grundlag for at skabe et helt nyt perspektiv på velfærdssamfundet.

[quote align="left" author="Jørgen Clausen"]Jeg ser bestemt ikke min rolle som passiv. Jeg vil jo gerne have, at det jeg ser som det rigtige og ambitiøse også kan blive en del af politikernes dagsorden, og kan jeg se, at det afspejler sig dér, så er jeg rigtig glad. Så har jeg jo nået det, jeg vill[/quote]

Ved siden af effektiviseringsprogrammer har direktørgruppen udarbejdet deres bud på, hvordan Odense Kommune i fremtiden kan levere bedre velfærd for færre ressourcer. De kalder udspillet “Ny virkelighed – ny velfærd”, og det skal skabe et helt nyt samspil mellem borger og kommune.

Det er allerede startet. Ældre- og Handicapforvaltningen fik fra januar en ny organisation, hvor borgeren er i fokus. Forvaltningens primære formål er dermed at understøtte borgeren i helt eller delvist at kunne genoptage et hverdagsliv uden hjælp fra kommunen. Den nye tilgang begyndte allerede i 2010, da Jørgen Clausen headhuntede Helene Bækmark til at være direktør for forvaltningen. Hun er “mor” til den for tiden meget omtalte rehabiliteringsmodel på ældreområdet “Længst muligt i eget liv”, som hun startede op i Fredericia Kommune. Her er der fokus på intensiv genoptræning og på borgernes egne mål og ressourcer.

I Fredericia har det skabt besparelser og positive effekter for borgerne i rehabiliteringen. Nu vil Jørgen Clausen brede tankerne ud til at dække flere dele af kommunens arbejde. Tanken er, at borgernes egne ressourcer skal  være med til at skabe velfærden i Odense Kommune, foreløbig på tre fokusområder: Rehabilitering, frivillighed og forebyggelse. En massiv satsning på velfærdsteknologi skal hjælpe borgerne med at hjælpe sig selv og give mere tid til omsorg og pleje. Og så skal satsningen tiltrække og fastholde højtuddannede i kommunen og støtte udviklingen af en regional erhvervsklynge inden for velfærdsteknologi. Det sker bl.a. i samarbejde med Syddansk Universitet og Region Syddanmark.

Det kræver et opgør med den traditionelle måde, velfærdsstaten er tænkt på, også fra lovgivernes side:

“Problemet er, at den logik, der ligger i en lovgivers hoved, er gammel og født af velfærdsstaten. For at vi kan revolutionere forholdet mellem borger og kommune, må vi ændre lovgivningen,” siger Jørgen Clausen.

Visionen deles af byrådet. “Hvis det lykkes for Odense, hvad byrådet sammen med Jørgen og direktionen har sat i gang, så bliver Odense et af Danmarks tre mest kraftfulde vækstcentre som følge af en transformation til videnby med bæredygtig infrastruktur, unikke universiteter og hospitaler,” siger borgmester Anker Boye.

Skulle det lykkes at revolutionere velfærden, gøre Odense konkurrencedygtig med de andre store byer og tiltrække nye investeringer, er det næppe Jørgen Clausen, der vil stå i første række for at modtage hyldest. Mandag Morgens kilder tegner et billede af en stadsdirektør, der er meget loyal over for det politiske system og balancerer det strategiske arbejde over for det politiske, b.la. ved at være opmærksom på, at politikerne får æren, når projekterne lykkes. På den måde får han andre til at kæmpe for sine idéer og skaber sig på den måde råderum til at gå til og fra kampen, alt efter hvordan den politiske stemning er.

Men hvad alle ikke er klar over, er, at stadsdirektøren sjældent giver op, når hans projekter ikke lykkes første gang. Han går næsten hver gang tilbage i “værkstedet” og modellerer videre på forslaget og samler derefter et nyt team til at føre forslaget frem. Sådan fortsætter han, indtil det lykkes.

“Jørgen er rigtig god til at få tegnet en vision, som vi alle køber ind på. Det er hans engagement og hans vedholdenhed, der gør det. Han er god til at uddelegere, og han har stor tillid til os, og så er han eminent til at løse komplekse dilemmaer. Men han er også god til at holde distancen i de situationer, hvor det er nødvendigt. Hvis noget virkelig brænder på, trækker han sig og går i stadsdirektør-mode. Så er han ikke viklet ind i noget. Der er han knivskarp og benhård,” siger Bente Monsen.

Det er i sådanne situationer, nogle tror, at han giver op. Men i virkeligheden tænker han bare videre over, hvordan han skal iscenesætte forslaget næste gang og fra hvilken affyringsrampe.  Han mener nemlig, at det er en vigtig del af at være embedsmand, at man tjener som kilde til inspiration for politikerne.

“Jeg ser bestemt ikke min rolle som passiv. Jeg vil jo gerne have, at det jeg ser som det rigtige og ambitiøse, også kan blive en del af politikernes dagsorden. Og kan jeg se, at det afspejler sig dér, så er jeg rigtig glad. Så har jeg jo nået det, jeg ville. Og det gør jeg tit,” siger Jørgen Clausen smilende. Han fortsætter “Det er vigtigt i min stilling ikke at være for frembrusende. Med de mange interessenter og det krydspres, der er i organisationen, ville du aldrig nogensinde kunne overleve.”