I højesteretsdommer Jens Peter Christensens nys udkomne bog om ministres og embedsmænds pligter og ansvar skriver han, at der er en god grund til, at der i dag ydes den såkaldt "integrerede politisk-faglige rådgivning" af topembedsmændene: "Det er netop integrationen i rådgivningen, der gør rådgivningen værdifuld for ministeren".

Det er værd at dykke ned i, hvad der ligger i denne vurdering. Den har konsekvenser for den måde, hvorpå vi træffer beslutninger i det danske politiske system. Og den betyder, at de analyser og synspunkter, som bredt forfægtes af mange politikere, eksperter, kommentariatet og medierne bygger på en sondring, som grundlæggende fører på vildspor.

Alle beslutninger bygger på såvel faglige som politiske hensyn. Det gælder regeringens beslutninger og partiernes udspil såvel som de politiske aftaler og Folketingets beslutninger. Det gælder også de beslutninger, der træffes i regioner og kommuner.

Nogle eksempler til illustration:

• Beslutningen om at indføre en "Arne Pension" bygger på en kompliceret faglig vurdering af, hvem der er nedslidte, hvordan en ret til tidlig pension kan afgrænses og forvaltes, hvad det vil koste samt en politisk ambition om at give de mest nedslidte en ret til tidlig tilbagetrækning.
  
  
• Hele håndteringen af covid19-pandemien har været baseret på en kombination af sundhedsmyndighedernes viden om smitterisiko og dødelighed og det politiske valg af et forsigtighedsprincip.
  
  
• På det komplicerede klimaområde er eksempelvis håndteringen af Aalborg Portland en syntese af virksomhedens teknologiske muligheder for at reducere udledninger, omkostningerne ved at gøre det, den internationale konkurrence og risikoen for tab af arbejdspladser samt det politiske ønske om at bidrage til opfyldelse af 70-procents-målsætningen.
  
  
• Når et byråd skal beslutte, om der skal gennemføres "grødeskæring" i et vandløb, kræver det viden om konsekvenserne for afledning af vand fra de omkringliggende marker og for miljøet i vandløbet som grundlag for en politisk afvejning af henholdsvis hensynet til landbruget og miljøet.

Integration af faglige og politiske hensyn

Eksemplerne er hentet fra den politiske verden, men integrationen af faglige og værdimæssige hensyn gælder også, når private virksomheder skal træffe beslutninger. For den enkelte virksomhed kan spørgsmålet være, hvordan det samfundsmæssige ansvar, hensynet til det fysiske miljø og arbejdsmiljøet og klimaaftrykket kombineres med hensyn til konkurrenceevne og afkast. 

Enhver beslutning omfatter en integration af faglige og politiske eller værdimæssige hensyn. Et andet ord for fagligheden kunne være virkeligheden. Når politikere eller virksomhedsledere træffer beslutninger, vil det altid være for at opnå en effekt i den virkelige verden. 

Bo Smith
Tidl. departementschef

Pointen er, at enhver beslutning omfatter en integration af faglige og politiske eller værdimæssige hensyn. Et andet ord for fagligheden kunne være virkeligheden. Når politikere eller virksomhedsledere træffer beslutninger, vil det altid være for at opnå en effekt i den virkelige verden.

Det er en enkel og tilsyneladende banal konstatering. Ikke desto mindre ses faglighed og politik i den offentlige debat ofte som to modsatrettede, konkurrerende hensyn. Politikere – også ledende – ynder at sige, at "det her er jo politik", eller at "der er behov for at styrke de politiske hensyn".

Også bestræbelser på at reformere beslutningsprocesserne, så man går mere direkte til konklusionerne uden at bruge så meget energi og tid på analyser og mellemregninger, er eksempler. De mange aktører i kommentariatet analyserer bestandigt den politisk-administrative verden som en kamp mellem politikere og embedsmænd, hvor politikerne kæmper for at trænge igennem en mur af træg faglighed.

Faglighedens begrænsninger

Hvad er konsekvenserne, hvis man i stedet tager det udgangspunkt, at integrationen af faglighed og politik er både uomgængelig og nødvendig?

For embedsmændene kræver det en forståelse af, hvad faglighed er, og af dens begrænsninger. Det er sjældent entydigt, hvad der er fagligt. Eksperterne kan være uenige. Hvis fagligheden eksempelvis er spørgsmålet om, hvad der er lovligt og ulovligt, kan vurderingen være, at det er sandsynligt, at en domstol vil vurdere, at det er lovligt – men at det ikke er sikkert. Det kan ikke altid forudses, hvad eksempelvis de internationale domstole, der bedømmer forholdet til konventionerne eller til EU-retten, vil konkludere.

Også vurderinger, der handler om adfærdsvirkninger, er ofte forbundet med usikkerhed. Eksempler kunne være, hvor mange der vil benytte en ny ordning, eller hvordan de ledige vil reagere på en forkortelse af dagpengeperioden. Selv de økonomiske modeller, som anvendes som grundlag for den økonomiske politik, er begrænset af, at kun på grundlag af evidens kan modellen regne på en given effekt.

God, relevant og anvendelig rådgivning munder ud i et udkast til, hvordan faglighed og politik forenes – et råd, der bygger på embedsmandens viden om, hvad politikeren vil.

Bo Smith
Tidl. departementschef

Det betyder, at embedsmændene per definition skal være åbne om fagligheden og per definition skal stå fast på deres vurderinger. Og de skal erkende og respektere, at fagligheden ikke kan stå alene og ikke kan diktere en politisk beslutning. Faglige vurderinger må ikke misbruges af rådgiverne til at insistere på en bestemt politik, ligesom politikerne ikke bør søge at legitimere en politisk beslutning som fagligt uomgængelig.

Arne Pensionen er et signaturprojekt for regeringen, der skal tilgodese en bestemt gruppe på arbejdsmarkedet, forsigtighedsprincippet er et politisk valg, klimapolitikken i forhold til Aalborg Portland er en politisk afbalancering af klimamålene, og ønsket om at bevare dansk produktion og beskæftigelse og byrådets beslutning om grødeskæring i den lokale å afspejler valget mellem landbrug og miljø.

Politikkens begrænsninger

For politikerne er konsekvensen, at heller ikke politiske værdier, holdninger og synspunkter kan stå alene, men skal integreres med viden om den virkelighed, som politikken skal realiseres i. Politikerne skal se den faglige rådgivning som en afgørende forudsætning for at træffe beslutninger, der for eksempel er lovlige og som sikrer mindst mulige omkostninger for at nå den bedst mulige opfyldelse af målene. Det indbærer også, at organisation og processer bør tilrettelægges, så beslutningsgrundlaget er bedst muligt.

God, relevant og anvendelig rådgivning munder ud i et udkast til, hvordan faglighed og politik forenes – et råd, der bygger på embedsmandens viden om, hvad politikeren vil. Flere forskellige politiske hensyn kan være relevante, flere fagligheder kan være i spil, og der kan være alternative løsninger, der opfylder både de faglige mindstekrav og nogenlunde når de politiske mål. Politikeren må kunne forvente, at embedsværket bistår med valget mellem de forskellige løsninger. Populært sagt må ministeren kunne se på sine rådgivere og spørge: Hvad gør vi så?

For både de folkevalgte og embedsmændene er kravet således, at de forstår den gensidige afhængighed. At de ser samspillet som et ying og yang – og ikke som en kamp. Dansk politik er rig på politikere, som både har sat sig igennem med deres politiske ambitioner og samtidig effektivt har trukket på et kompetent embedsværk. Og går man eksempelvis tilbage til de sidste år af besættelsen, hvor landet blev ledet af departementscheferne, valgte de klogeligt løbende at konsultere de folkevalgte.

Der kan bruges mange billeder til at illustrere integrationens nødvendighed. Politiske beslutninger – hvad enten de træffes i det egentlige politiske system eller på en direktionsgang i en virksomhed – er som vandet, der kommer ud af hanen: Det er en uadskillelig blanding af det kolde og det varme vand. Overordnet gælder, at vælger man at give de faglige hensyn afgørende vægt, er risikoen et teknokrati, mens risikoen ved at negligere fagligheden er tilfældighed, anarki og måske despoti.

Spørgsmålet er derfor ikke, om faglighed og politik er alternative hensyn i krig med hinanden, men hvordan de bedst muligt integreres. Skilles de ad er risikoen, som Jens Peter Christensen siger, at rådgivningen bliver irrelevant – og beslutningerne ringere.

Bogen "Ministre og embedsmænd - pligter og ansvar" er udkommet på Djøfs Forlag og er blevet anmeldt af Bo Smith til topkarakter på Altinget.dk. Læs boganmeldelsen her.