“Der er en åbenhed, som der ikke har været før.” Sådan lyder den optimistiske vurdering fra en, der burde vide det. Sammen med syv andre tidligere ansatte i Finansministeriet skrev han for tre år siden en opsigtsvækkende kronik i Politiken med overskriften “Tilgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde”.

Det, som Henrik Hjortdal og hans gamle kolleger undskyldte, var deres bidrag til den tænkning, der under navnet New Public Management (NPM) har været skiftende regeringers dominerende styringsfilosofi for den offentlige sektor i de sidste 20-25 år. Se tekstboks.

Anledningen til bekendelsen var den daværende Fogh-regerings arbejde med den såkaldte kvalitetsreform af den offentlige sektor. At gøre den til en succes ville ifølge kronikørerne kræve et opgør med det vildtvoksende antal centralistiske styringskrav og en genskabelse af troen på, at lederne i institutionerne som oftest bedst selv ved, hvor skoen trykker.  “Ellers blive den tynd fernis, som skaller af efter kort brug,” lød deres afslutningssalut.

Henrik Hjortdal, der i dag er projektleder på Center for Virksomhedsudvikling og Ledelse (CVL) ved CBS, har siden dengang kæmpet for at holde diskussionen i live. Sammen med bl.a. CVLs centerdirektør, professor Preben Melander, har han udviklet et uformelt debatforum med en stadig bredere kontaktflade til nøglepersoner, kommuner, organisationer og institutioner i den offentlige sektor. Formålet har været at uddybe kritikken og komme med forslag til fornyelse af styringsredskaberne i den offentlige sektor.

For godt en måned siden kom det hidtil mest konkrete resultat af arbejdet, da Finansministeriet gav sit blå stempel og bevilgede 10 millioner kr. til et forskningsprogram på CVL. Det skal i løbet af de næste tre år afdække vilkårene for ledelse i den offentlige sektor og give anvisninger på, hvilke vilkår og kompetencer offentlige ledere har brug for nu og i fremtiden.

At der er noget galt med det nuværende styringskoncept, er der nærmest konsensus om i dag. I store træk er der også enighed om diagnosen: Problemet er ikke så meget New Public Management i sig selv, men at styringsredskaberne er “gået over alle bredder”, som Preben Melander udtrykker det: “Lederskab skal være autentisk, troværdigt, etisk ansvarligt og forholde sig til virkeligheden. Alt for meget styring handler i dag om spin, bortforklaringer, tomme ritualer og kvalitativ dokumentation, der illuderer en sandhed og en præcision, som ingen alligevel stoler på.”

Ifølge Melander og Hjortdal er det styringskæden mellem beslutningstagere, administratorer og praktikere, der er hoppet af: “Det væsentligste problem er, at de tre niveauer taler for lidt sammen. De befinder sig i vidt forskellige verdener og mangler forståelse for de logikker, der driver de tre aktører. Derfor oplever vi gang på gang, at politikere og topchefer laver styringsmodeller og -løsninger, som er meningsløse for praktikerne og heller ikke har den ønskede virkning,” siger Preben Melander.

Afdelingschef i Finansministeriet Elisabeth Hvas udtrykker det noget mere forsigtigt: “New Public Management handler bl.a. om at holde fokus på resultaterne. Men i det løbende arbejde med at udvikle den offentlige sektor må vi selvfølgelig være opmærksomme på overstyring og bureaukrati. Derfor har regeringen også lanceret en afbureaukratiseringsreform. I samarbejde med kommunerne er der udarbejdet ti principper for decentral styring, der bl.a. skal sikre en klarere ansvarsfordeling mellem stat og kommuner og et øget ledelsesrum til institutionslederne. I det perspektiv er der god sammenhæng mellem ønsket om øget ledelsesrum, afbureaukratisering og fokus på resultater.”

Skizofren kvalitetsreform

Den nuværende diskussion om offentlige styringsredskaber tager i høj grad udgangspunkt i Fogh-regeringens såkaldte kvalitetsreform. Reformen var oprindelig en klassisk NPM-øvelse. Den handlede basalt set om, hvordan styringsredskaber som friere valg, øget konkurrence og professionalisering af lederne kunne skabe mere kvalitet for pengene. I starten var afbureaukratisering slet ikke en del af projektet, der tværtimod lagde op til et stærkt forøget antal kvalitetsmålinger af de mange tusinde kommunale institutioner – den faglige kvalitet, den organisatoriske kvalitet, den brugeroplevede kvalitet etc.

Men de offentlige høringer, som regeringen gennemførte i vinteren 2006-2007, viste, at det stærkeste ønske blandt de offentligt ansatte og deres organisationer var at reducere omfanget af den centralistiske regulering. Dels fordi den spolerede medarbejdernes arbejdsglæde, dels fordi den i stadig højere grad stjal tid fra de serviceopgaver over for borgerne, som institutionerne var sat i verden for at løse.

Opfattelsen fik så massivt et gennemslag – bl.a. takket være den omtalte kronik – at afbureaukratisering blev en væsentlig del af den endelige reform i efteråret 2007. Regeringen opretholdt dog sit ønske om at øge antallet af målinger mv., hvilket gjorde det overordnede budskab noget skizofrent.

Siden har der været meget stille om kvalitetsreformen. Men bag kulisserne har bl.a. regeringen og KL heftigt diskuteret, hvordan de to ønsker skulle afbalanceres.

Der er tegn på, at det på nogle strækninger er afbureaukratiseringen, der går sejrrigt ud af kampen. F.eks. har regeringen droppet ideen om en såkaldt akkrediteringsmodel for kommunale institutioner som f.eks. børnehaver, plejehjem og handicapinstitutioner. Ifølge eget udsagn var årsagen – kort fortalt – et analysearbejde, der viste, at det ville være dyrt, bureaukratisk og uden sikker virkning for de kommunale serviceydelsernes kvalitet. Se MM 29, 2009.

Et andet tegn på, at viljen til afbureaukratisering er i fremdrift, er den tidligere beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksens forsøg på at forenkle den meget administrationskrævende lovgivning på beskæftigelsesområdet. Dertil kommer regeringens seneste afbureaukratiseringsplan, der indeholder 105 forenklingsforslag på store velfærdsområder som børnepasning, folkeskole og ældreservice.

Ifølge cheføkonom i KL, Jan Olsen, er der ingen tvivl om, at den politiske indsats er mere alvorligt ment end tidligere: “Det er meget positivt, for det er en god sag. Men hvordan det ender, er for tidligt at udtale sig om. Ser man på beskæftigelsesområdet, bør man anerkende, at den daværende beskæftigelsesminister kom længere end forventet. Men det er dog stadig et område, som staten regulerer meget tæt.”

Når det gælder den øvrige kvalitetsreform, er Jan Olsen heller ikke helt sikker på retningen. Han fremhæver spørgsmålet om måling af brugertilfredshed i de kommunale institutioner. Her er det stadig regeringens opfattelse, at det skal ske på samme måde og på samme tidspunkt i alle 98 kommuner, så det bliver muligt at sammenligne på tværs af kommunegrænser: “Det har ingen mening at stille de samme spørgsmål på samme tidspunkt til forældrene i alle landets børneinstitutioner. Kommuner og institutioner er forskellige – og har vidt forskellige problemer. Derfor ville det være langt bedre, hvis regeringen nøjedes med at kræve, at kommunerne skal arbejde med brugerundersøgelser, men lod det være op til dem selv at finde ud af, hvordan og hvornår det skulle ske.”

Jan Olsen mener dog ikke, at New Public Management skal skrottes helt: “Dokumentation er hamrende vigtigt, og kommunerne må forvente, at den økonomiske krise vil skærpe kravene til omstilling, udvikling og effektivisering. Staten har et legitimt krav på at vide, hvad kommunerne gør. På samme måde som f.eks. en folkeskole må acceptere, at kommunerne skal have indsigt i, hvad den foretager sig.”

Jan Olsen er til gengæld enig med de to forskere fra CBS i, at der skal vises større hensyn mellem de forskellige led i styringskæden – stat, kommuner, institutioner – hvis man skal bureaukratiseringen til livs: “For vores vedkommende er problemet tit, at staten tænker på vores vegne. F.eks. ved at indføre regler eller kontrolforanstaltninger, som de mener, at vi har brug for – uden rigtigt at vide noget om, hvorvidt det er tilfældet. Et eksempel er folkeskolernes kvalitetsrapporter, hvor halvdelen af målepunkterne giver god mening, mens vi ikke forstår, hvorfor den anden halvdel skal være obligatorisk.”

Store krav til lederskab

De såkaldte VAKKS-analyser, der laves af Det Kommunale og Regionale Evalueringsinstitut (KREVI), er et tredje tegn på, at regeringen mener afbureaukratiseringen alvorligt. En “Vurdering af Administrative Konsekvenser for Kommuner ved ny Statslig regulering” foretages, før et lovforslag fremsættes. Her vurderes det, hvor meget administrativt ekstraarbejde et givet lovforslag vil medføre, og hvorvidt det besværliggør kommunernes og regionernes styringsmuligheder.

Siden 2007 har KREVI gennemført syv af den type analyser, og KREVIs direktør, Torben Buse, er ikke i tvivl om, at det har haft en effekt: “Selvom de pågældende fagministerier ikke altid retter sig efter vores advarsler, er der adskillige eksempler på, at ministerierne tager analyserne alvorligt. Dertil kommer, at de efter alt at dømme også har en præventiv effekt.”

Om det fremover vil sikre færre administrative regler mv., er Torben Buse mere i tvivl om: “Regeringens afbureaukratiseringsreform er i hvert fald mere ambitiøs end tidligere. Men ser man på arbejdsmarkedsområdet, der ofte fremhæves som et forbillede, går staten stadig med livrem og seler. Den forsøger både at styre med økonomiske incitamenter og detaljeret procesregulering.”

Direktøren for KREVI, som også har til opgave at fremme kvalitetsudvikling og bedre ressourceanvendelse i kommuner og regioner, pointerer dog samtidig, at der kan være områder, hvor der burde være mere styring og kontrol: “Det gælder især det specialiserede sociale område, hvor ingen i realiteten ved, hvad der foregår. På handicapområdet ved vi ikke engang, hvem der får ydelserne, og hvad de får. Det er højst besynderligt og helt ude af trit med forestillingen om, at forholdene i den offentlige sektor bør være rimelig gennemskuelige.”

[quote align="right" author="Jan Olsen, Cheføkonom, KL"]For vores vedkommende er problemet tit, at staten tænker på vores vegne. F.eks. ved at indføre regler eller kontrolforanstaltninger, som de mener, at vi har brug for - uden rigtigt at vide noget om, hvorvidt det er tilfældet[/quote]

De to CBS-forskere mener ikke, at staten eller kommunerne skal holde op med at interessere sig for de enkelte institutioners arbejde: “På den ene side er det et indlysende krav, at der skal være gennemsigtighed i den offentlige sektor. Men på den anden side må stat og kommuner acceptere, at institutionerne har en ansvarlig ledelse og opgive forsøget på at gennemlyse samtlige medarbejdere for at sikre sig, at de handler korrekt,” siger Henrik Hjortdal.

Et større ledelsesrum vil stille store krav til lederskabet, men det er der ifølge Preben Melander også hårdt brug for, hvis offentlige institutioner i fremtiden skal have en chance for at honorere den tiltagende kompleksitet mellem borgernes stigende forventninger, medarbejdernes ønske om at blive udfordret og involveret, politikernes behov for synlighed osv.

Hvordan denne nye ledelsesopgave kan italesættes, skal det nye forskningsprogram give svar på. Men det må tage udgangspunkt i den virkelighed, som de enkelte institutionsledere befinder sig i: “Vi vil gå den modsatte vej af den sædvanlige, hvor man starter med at ændre strukturer og styreformer for derefter at forsøge at få de involverede til at acceptere det. Vi vil starte med virkeligheden – der hvor produktionen sker – og derefter se på, hvordan man forener det med politikernes og administratorernes legitime ønsker.”

Om det – trods en større politisk vilje – kan lade sig gøre at ændre den nuværende kurs, er de to forskere i tvivl om.

Preben Melander mener, at New Public Management indeholder meget sund fornuft, men er bekymret for, om den overdrevne brug af tællesystemer i de sidste 20-25 år har skabt en kultur, som det kan blive svært at bryde med – også for medarbejderne: “Jeg er stødt på medarbejdere i det offentlige, der mener, at det ville være forkert at fjerne kontrolsystemerne, fordi de er deres alibi og dokumentation for, at de leverer en indsats.”

Henrik Hjortdal mener, at der eksisterer en uhellig alliance mellem medier og politikere, der konstant fodrer regelmaskineriet: “Medier elsker enkeltsager, hvor der er begået fejl. Det presser politikerne til at vise handlekraft, typisk ved at indføre en ny regel. Skal den alliance brydes, må lederne i den offentlig sektor i langt højere grad gå i dialog med medierne og selv tage de tæv, der kommer.”