Danmark er paradoksernes land. Vi bruger hvert år mere end 3 pct. af BNP på forskning og udvikling. Men de årlige milliardinvesteringer sætter tydeligvis ikke de store spor ude i virksomhederne. Danmark kan se frem til lavere vækst end stort set alle andre EU-lande i de næste 10-15 år.

En række europæiske lande indbygger nu den offentlige sektors indkøb i deres innovationsstrategier. Det sker bl.a. med inspiration fra USA, hvor myndighederne er forpligtet til at anvende en del af deres årlige indkøb til at fremme innovation. Se figur 1.

Spørger man de virksomheder, der producerer velfærdsteknologi, siger mere end to tredjedele, at offentlig efterspørgsel efter deres produkter er helt afgørende for deres muligheder for at udvikle nye, innovative produkter og løsninger. I deres øjne er den offentlige efterspørgsel vigtigere end traditionelle innovationsfremmende virkemidler såsom støtte til udviklingsprojekter. Se figur 3 nedenfor.

I en årrække har offentlige indkøbere skullet købe stadig billigere ind fra leverandørerne. Det skyldes bl.a. de årlige økonomiaftaler mellem Finansministeriet og KL, der understreger behovet for at spare på indkøb og på den måde frigøre ressourcer til service. I den sammenhæng er koblingen mellem de offentlige indkøb og virksomhedernes innovationsbehov slet ikke på dagsordenen.

Det samme gælder i Danske Regioner, som arbejder hårdt for at effektivisere indkøbene, der først og fremmest går til driften af sygehusene. Alene her skal der hentes en besparelse på 1 milliard kr. frem til 2015.

I et EU-survey fortæller virksomheder, at offentlige indkøbere i Danmark fokuserer mere på lave priser end indkøbere i andre EU-lande.

Det offentlige baner vej for innovation

En række offentlige myndigheder er dog i det små begyndt at efterspørge nye, innovative produkter – eller selv være med til at udvikle løsninger på endnu uløste problemer.

”Vi skal tit bruge rigtig mange ressourcer på at forholde os til meget komplekse udbud. Det kan gøre det dyrt og kompliceret at byde på offentlige udbud. Vi er en lille leverandør, og det ender tit med, at vi holder os væk,” siger Jørgen Knudsen, direktør for Mjølner Informatics, en softwarevirksomhed med 75 medarbejdere.

Virksomheder af den størrelse kan kun byde på mindre offentlige udbud, hvor omkostningerne typisk er alt for store i forhold til opgavens omfang. Det skyldes bl.a., at de offentlige udbud tit indeholder meget omfattende og detaljerede krav, som driver omkostningerne i vejret. Kontrakter på mere end 100 sider plus omfattende og detaljerede bilag er reglen snarere end undtagelsen.

Dansk Erhverv har tidligere beregnet, at det i gennemsnit koster en virksomhed godt 230.000 kr. at udfærdige et bud på en offentlig opgave. 

”Vi ser desværre for mange udbud, hvor omkostningerne samlet set overstiger kontraktens størrelse, og det viser, at der er noget helt galt,” siger Christian T. Ingemann.

Dansk Erhverv og IT-Branchen anbefaler, at regeringen arbejder for at nedbringe de høje omkostninger i forbindelse med den ny strategi for intelligente offentlige indkøb, som ifølge Mandag Morgens oplysninger bliver fremlagt inden påske.

”Det bør være et politisk mål, at de samlede omkostninger ved et udbud ikke må overstige 40 pct. af kontraktsummen,” siger Christian T. Ingemann.

Det er særligt kritisk for jobskabelsen, at en mindre virksomhed som Mjølner Informatics oplever barrierer, når den skal indlevere bud til det offentlige. Europæiske analyser viser, at små og mellemstore virksomheder skaber langt flere job end store. Herhjemme faldt beskæftigelsen i de store virksomheder mellem 2000 og 2009, mens den steg i de små og mellemstore virksomheder.

”Det nytter ikke, at små og mellemstore virksomheder bliver klemt, når vi ved, at de skaber langt de fleste job og mest vækst i økonomien. Derfor må små og mellemstore virksomheder i praksis ikke holdes ude fra de offentlige udbud,” siger Morten Bangsgaard, administrerende direktør i IT-Branchen.

Indkøbere glemmer innovation

Problemet med de detaljerede kontrakter er ikke bare omkostningerne, men også at de låser både udbyder og leverandør til et bestemt produkt eller en bestemt ydelse i hele kontraktperioden. Det begrænser mulighederne for at gøre indkøbene til løftestang for innovation.

Selv om det offentlige lægger en opgave ud til en privat virksomhed, får den ikke nytte af virksomhedens innovationskraft, som måske kunne betyde, at opgaven blev løst på en billigere eller mere effektiv måde.

”Det er meget sjældent, at vi indgår lige så omfattende og detaljerede kontrakter med andre private virksomheder. Der skal være plads til at tilpasse opgaven undervejs. Det kan jo være, at de specifikationer, vi aftaler, når vi indgår kontrakten, ikke rammer helt i forhold til behovene, som vi først kender helt præcist, efterhånden som produktet udvikles, ” siger Jørgen Knudsen fra Mjølner Informatics.

Den erfaring er han langtfra alene med.

”Offentlige indkøbere er ofte meget konservative, når de udformer et udbud. De skeler til tidligere udbud, bl.a. fordi de så kan være sikre på, at de får løsninger, som de kender og har erfaring med. Hvis indkøbene også skal fremme innovation, skal der ske et paradigmeskifte i forhold til den måde, offentlige indkøb ofte praktiseres på i dag,” siger Max Rolfstam.

Stram tolkning af EU-regler

Samtidig tolker danske udbydere ifølge Rolfstam EUs udbudsdirektiv mere restriktivt end nødvendigt.

”Danmark har en meget restriktiv fortolkning af, hvad man må og ikke må i forhold til EU-reglerne om udbud. For eksempel lægger danske indkøbere oftere vægt på lav indkøbspris og f.eks. ikke lave totalomkostninger hen over hele kontraktperioden. Det giver udbudsreglerne ellers mulighed for,” siger Max Rolfstam.

[graph title="Danske kommuner foretrækker detaljerede udbud" caption="Figur 5  " align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/02/0fb08-jre_fig005_danske_kommuner_foretraekker_detaljerede_udbud.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/262bd-jre_fig005_danske_kommuner_foretraekker_detaljerede_udbud.png" text="Svenske kommuner anvender i langt højere grad end danske kommuner funktionsbud, der giver private leverandører frihed til selv at vælge, hvordan opgaven skal løses."]Kilde: Udbudsrådet 2012 [/graph]

En af de mest oplagte muligheder er at indregne energiforbruget i løbet af hele produktets levetid. Ifølge Max Rolfstam er dette fuldt ud muligt i forhold til EU’s udbudsregler. Alligevel fokuserer danske indkøbere oftere på indkøbsprisen snarere end de samlede omkostninger, såkaldte total cost of ownership.

”Der er et stort vækst- og effektiviseringspotentiale i offentlige indkøb. Der er brug for et sporskifte, hvor et fokus på totaløkonomi giver nye effektiviseringer, samtidig med at det åbner op for øget innovation i erhvervslivet, f.eks. gennem bedre energiløsninger,” siger direktør Christian T. Ingemann fra Dansk Erhverv.

Et survey blandt danske og svenske kommuner viser derudover, at de danske kommuner udarbejder mere detaljerede, såkaldt aktivitetsbaserede udbud end de svenske, der i højere grad fokuserer på de opgaver eller funktioner, der skal udføres. Funktionsudbud giver den private leverandør større frihed til selv at tilrettelægge arbejdet eller selv vurdere, hvordan opgaven skal løses. Se figur 5.

Ny strategi for intelligente offentlige indkøb

I den seneste økonomiaftale mellem Finansministeriet og KL opfordrer regeringen til at udvikle nye former for samarbejde mellem offentlige og private. En opfordring, der gentages i den nationale innovationsstrategi, som den radikale minister for uddannelse, Morten Østergaard, fremlagde umiddelbart før jul.

Nu sidder en arbejdsgruppe med repræsentanter fra Finansministeriet, Erhvervs- og Vækstministeriet, Miljøministeriet, Uddannelsesministeriet samt Økonomi- og Indenrigsministeriet og forbereder en ny strategi for intelligente offentlige indkøb, der ventes fremlagt inden påske.

I regeringsgrundlaget begrunder regeringen strategien således:

”Omkring en tredjedel af den samlede efterspørgsel i samfundet kommer fra den offentlige sektor. Lovgivning og anden offentlig regulering har indflydelse på andre store dele af den samlede efterspørgsel. Der er et stort potentiale i at anvende denne efterspørgsel, så den fremmer innovationen i både det offentlige og det private erhvervsliv, f.eks. gennem anvendelse af funktionsudbud. Der er ikke mindst muligheder inden for velfærdsteknologi og grøn omstilling. Regeringen vil derfor fremlægge en strategi for intelligent offentligt indkøb på tværs af ministerier og myndighedsniveauer.”

Et paradigmeskifte for anvendelsen af offentlige indkøb kan være på vej.

Det vil så være endnu et signal om, at den klassiske afstand mellem offentlig og privat erstattes af et mere forpligtende samarbejde om at løse opgaverne eller om at udvikle helt nye typer af løsninger.