Pensionsselskaberne går i OPP-offensiv
På trods af årelang debat og positive politiske tilkendegivelser er OPP på infrastrukturområdet aldrig kommet i gang. Til dato er der kun gennemført et enkelt OPP-projekt på dette område i Danmark – og ingen nye er på vej. Nu går pensionsselskaberne i offensiven for at blive i stand til at imødegå nogle af de barrierer, som i dag udgør den reelle hindring for realiseringen af denne type OPP-projekter. Med udredningen ønsker pensionsselskaberne at præsentere nye risiko- og finansieringsmodeller samt at identificere potentielle kommende OPP-projekter inden for infrastruktur og transport.
Anna Fenger Schefte
Pensionsselskaberne forsøger nu at imødegå politikernes skepsis over for OPP-projekter på infrastrukturområdet. Dermed prøver de at skabe et gennembrud for offentlig-privat partnerskab inden for et område, hvor denne samarbejdsmodel hidtil har stået stille. Se tekstboks.
Fem pensionskasser valgte i sidste uge for egen regning at igangsætte en udredning af mulighederne for OPP-samarbejde med særligt fokus på infrastruktur og transport. Udredningen skal afdække muligheder, erfaringer og potentielle områder for kommende OPP-projekter med en havnetunnel i København som testeksempel. ATP, PFA, PensionDanmark, PKA og Sampension har hyret de to tidligere topchefer i henholdsvis DONG Energy og Nordea, Anders Eldrup og Peter Schütze, til at stå for udredningen.
OPP står for offentlig-privat partnerskab. Det er typisk en bygge- eller anlægsopgave, hvor en offentlig myndighed – staten, en kommune eller en region – har udbudt design, finansiering, byggeri, drift og vedligeholdelse som en samlet opgave i typisk 20-30 år.
Derefter kan den offentlige myndighed købe bygningen eller anlægget til en på forhånd fastlagt pris. Tanken er, at det samlede udbud sikrer en bedre totaløkonomi, fordi bygningen eller anlægget opføres på en måde og med et materialevalg, som minimerer udgifterne til drift og vedligeholdelse.
Der kan være stor variation i selve finansieringsformen og fordelingen af risici mellem de offentlige og private partnere.
Baggrunden for offensiven er, at pensionsselskaberne i årevis har investeret i infrastrukturprojekter i udlandet og længe har efterlyst lignende OPP-projekter i Danmark. Alligevel er der til dato kun iværksat et enkelt OPP-projekt inden for infrastruktur ud af de i alt 13 projekter, som foreløbig er realiseret. Det drejer sig om en motorvejsstrækning på 26 km mellem Kliplev og Sønderborg.
De andre 12 projekter ligger inden for byggeri og renovering – og der er ikke meget, som tyder på, at det vil ændre sig. Blandt de 15 OPP-projekter, som ligger i pipelinen for 2013, er der ikke et eneste infrastrukturprojekt.
Ifølge Anders Eldrup skal den kommende udredning afdække mulighederne og barriererne ved OPP i forbindelse med infrastrukturprojekter:
”Vi kigger konkret på nye muligheder for risikotagning inden for OPP, vi sammenligner totaløkonomien i OPP-modellen med andre finansieringstyper, og vi vil prøve at kortlægge, hvilke infrastruktur-projekter der potentielt ville være velegnede,” siger Anders Eldrup.
Hermed zoomer pensionsselskaberne ind på to af de primære hurdler ved OPP – risikodeling og totaløkonomi – som hidtil har været genstand for størst debat mellem regeringen og pensionsselskaberne. Ifølge CBS-professor Carsten Greve, der er en af landets førende uafhængige eksperter i OPP, placerer pensionsselskaberne sig dermed i offensiven i forhold til en dagsorden, der længe har budt på mange gode intentioner, men meget lidt handling:
”Indtil videre har der været talt meget, men der er sket meget lidt i forhold til OPP på infrastrukturområdet. Der har været generelle positive tilkendegivelser, men der er endnu ikke kommet noget konkret ud af det. Nu forsøger pensionsselskaberne at komme et skridt videre – og prøve at få den dokumentation og viden, der er brug for, hvis OPP skal bringes et skridt videre. Det er en direkte håndsrækning til politikerne,” vurderer Carsten Greve.
Fra politisk side modtages pensionsselskabernes initiativ da også umiddelbart positivt.
”Investeringsniveauet i Danmark har været alt for lavt i de seneste 10 år. Det gælder også inden for infrastrukturområdet, hvor vi står over for nogle store milliardinvesteringer. Derfor vil det være godt at få pensionsmidlerne inddraget. Jeg er positiv over for ideen og for det initiativ, som pensionsselskaberne har igangsat. Det vil være en stor fordel for samfundet, hvis de kan bidrage med fremtidige modeller for denne type partnerskaber, som kan hjælpe os til at komme videre i forhold til dette område. Dog er det vigtigt, at vi finder en model, hvor det ikke koster skatteyderne flere penge, end hvis vi finansierede selv,” siger overborgmester i København Frank Jensen.
Også transportminister Henrik Dam Kristensen er som udgangspunkt positiv over for den kommende udredning. Han understreger dog, at det ikke er interessant for staten, hvis pensionsselskabernes model for OPP ”kun” bliver et decideret lån.
”Det kan blive særdeles interessant, hvis udredningen kan dokumentere en merværdi ved OPP, og som kan medvirke til, at OPP bliver noget mere end et lån til staten. Et lån er ikke interessant for os, fordi vi kan låne billigere selv. Men der kan være nogle interessante spor at følge i forhold til merværdien, hvis udredningen kigger på risikodeling og ejerskab, f.eks. modeller, hvor den private partner ud over selve anlægget også står for selve driften. Det er motorvejen i Sønderjylland et eksempel på,” siger ministeren.
Lang tids dødvande
Det aktuelle dødvande for OPP-projekter på infrastrukturområdet skyldes ikke et manglende behov. Transportministeren har flere gange sagt, at der i de kommende år skal gennemføres trecifrede milliardinvesteringer i ny infrastruktur og modernisering af transportnettet.
”Infrastrukturkassen har det ikke for godt. Der er mange potentielle projekter, som der endnu ikke er øremærket penge til,” siger Henrik Dam Kristensen.
Det er heller ikke, fordi de positive erfaringer mangler. Ifølge rapporten “Erfaringer fra de danske OPP-projekter”, som Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen præsenterede sidste år, betragter de offentlige myndigheder OPP som en succes. Se figur 1.
Stor succes" caption="Figur 1
Figur 2 " align="left" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/02/565ea-afe_fig2_pensionskasserne_vil_og_tror_paa_mere_opp_0.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/4bf44-afe_fig2_pensionskasserne_vil_og_tror_paa_mere_opp_0.png | Forstør Luk
Blandt de danske pensionsselskaber er vurderingen, at OPP i Danmark er i fremgang, og at pensionsselskaberne i fremtiden vil investere mere i dette område.
Men for regeringen er hele tanken om OPP og pensionskassernes potentielle investeringer stadig lidt af en varm kartoffel. Det blev senest sat på spidsen på statsministerens pressemøde i sidste uge, hvor Helle Thorning-Schmidt – på et spørgsmål om mulighederne for OPP-projekter i forbindelse med råstofudvinding i Grønland – udtalte, at ”skatteyderne skal ikke give garanti for et afkast til pensionsselskaberne”. ”Fra politisk side er der stadig en række forbehold i forhold til OPP, som hindrer et gennembrud på området. Derfor er politikernes udmeldinger blevet ved generelle positive tilkendegivelser, mens de konkrete projekter inden for infrastruktur stadig mangler,” siger Carsten Greve. I regeringsgrundlaget siges ellers udtrykkeligt, at det skal ”afdækkes”, hvornår det er økonomisk fordelagtigt at anvende offentlig-privat partnerskab (OPP) til løsning af vej- og baneprojekter, ”som det ud fra en samfundsøkonomisk betragtning ville være fornuftigt at gennemføre”. Dette er der dog hidtil ikke kommet noget konkret ud af – ud over evalueringen fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. De manglende konkrete tiltag fra politisk side har rod i to primære barrierer: Ifølge transportministeren kan udredningen meget vel hjælpe til at skabe klarhed om de eksisterende barrierer. ”Det handler om at finde den rigtige model i forhold til fremtidens OPP-projekter inden for infrastruktur, hvor der ikke bare er tale om et lån, men om et decideret partnerskab mellem det offentlige og private, som de begge får værdi af,” siger Henrik Dam Kristensen. Pensionsselskaberne har længe haft et godt øje til OPP-projekter, fordi de er på udkig efter langsigtede og forholdsvis sikre investeringer – specielt i denne krisetid, hvor afkastet på obligationer er i bund. Derfor er infrastruktur også blevet et attraktivt område for pensionskasserne. Det er ikke småpenge, pensionskasserne kommer med. Ultimo 2011 nåede den samlede opsparingsbaserede pensionsformue op på astronomiske 3.300 milliarder kr. Se figur 2.
Kilde: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen. [/graph]
Pensionsselskaberne er i gang
Note: 1 Undersøgelsen bygger på svar fra selskaber, der repræsenterer 85 pct. af pensionsformuen blandt Forsikring & Pensions medlemmer. Svarene er vægtet med selskabernes andel af den samlede pensionsformue., Kilde: Forsikring & Pension.
De fem pensionskasser, som har igangsat udredningen, har tilsammen en samlet formue på ca. 1.700 milliarder kr. Alene PensionDanmark har en målsætning om at løfte sine investeringer i infrastrukturprojekter fra nuværende 6 milliarder til 18 milliarder kr. over de næste fem år, så omkring 10 pct. af pensionskassens formue til den tid vil være investeret i infrastruktur. Og PKA’s målsætning er at hæve deres nuværende investeringer på 6 milliarder til 16 milliarder kr. i løbet af de kommende år.
Flere steder i verden er en række lande i fuld gang med OPP-projekter på infrastrukturområdet – herunder Frankrig, Storbritannien og USA. Dette sker vel at mærke med flere af de danske pensionskasser som medinvestorer. ATP har f.eks. allerede investeret omkring 9 milliarder kr. i veje, broer, energiforsyning, jernbaner, lufthavne og anden infrastruktur uden for Danmarks grænser.
En analyse fra Forsikring & Pension viser imidlertid, at to tredjedele af pensionsselskaberne ser store muligheder for et marked for OPP i Danmark i de kommende år. Dertil kommer, at mere end 95 pct. af branchen har en forventning om, at de vil investere mere i OPP-projekter herhjemme om 10 år, end de gør i dag. Se figur 3.
[graph title="Pensionskasser bugner" caption=" " align="right" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/02/09181-afe_fig3_pensionskasser_bugner_0.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/f8841-afe_fig3_pensionskasser_bugner_0.png" text="Den samlede pensionsformue er nået op på godt 3.300 mia. kr."]Kilde: SKAT. [/graph]Ugebrevet A4 skrev sidste sommer, at de ti største pensionsselskaber og ATP var parate til at investere knap 60 milliarder kr. i infrastruktur.
Udredningen skal bane vejen
Den nye udredning skal afdække de danske og udenlandske erfaringer med OPP med særligt fokus på infrastruktur og transport. Til Mandag Morgen siger Anders Eldrup, at arbejdet primært vil fokusere på fire områder inden for OPP og infrastrukturprojekter. De fire områder er:
- Modeller for risikotagning. Udredningen skal afdække, hvordan risikotagning inden for OPP kan skrues sammen, og skal se på erfaringer med forskellige konkrete modeller. Det drejer sig om en afdækning af forskellige scenarier for risikodeling og identifikation af eventuelle lovgivningsmæssige barrierer. ”OPP kræver en grundig afdækning af risikotagning. Der er mange typer af risici knyttet til så store investeringer. Derfor er det vigtigt at afdække præcis, hvordan fordelingen skal være, så de enkelte parter tilgodeses,” siger Anders Eldrup.
- Nye finansieringsmodeller af OPP-projekter. Udredningen skal kigge på nye finansieringsmodeller med særligt fokus på muligheden for og erfaringerne med brugerbetaling samt forskellige modeller i forhold til ejerstrukturen. Et væsentligt element i denne sammenhæng er spørgsmålet om brugerbetaling, fordi den betalingsform helt sikkert ikke vil bringe den type investeringer i konflikt med EU’s konvergenskrav.
- Sammenligning af OPP-projekter i forhold til andre typer finansieringsmodeller inden for infrastruktur. Udredningen skal undersøge de hidtidige erfaringer med, evalueringer af og økonomiske beregninger for OPP-projekter i forhold til andre typer af transport- og infrastrukturprojekter.
- Kortlægning af de potentielle infrastrukturprojekter, som kunne udbydes som OPP-projekter. Udredningen vil endelig også komme med konkrete input til, hvilke infrastruktur- og transportprojekter der kunne være interessante i en OPP-sammenhæng. Eksempler, der har været nævnt flere gange i forbindelse med den seneste tids debat, er elektrificering af jernbanenettet, en bro over Kattegat og Havnetunnellen i København.
Anders Eldrup peger på, at udredningen skal bidrage til at gøre debatten mere kvalificeret og skabe et mere vidensbaseret beslutningsgrundlag i forhold til fremtiden for OPP.
”Infrastruktur er et vigtigt samfundsemne, fordi en moderne infrastruktur har stor betydning for vores produktivitet og vækst. Det er samtidig et område, som pensionsselskaberne gerne vil ind på, og hvor de har store summer at bidrage med. Derfor er det vigtigt at afdække og diskutere, om vi ved hjælp af OPP kan skabe den udvikling af infrastrukturen, som i dag er nødvendig,” siger Eldrup.
Ifølge Carsten Greve vil udredningen kunne blive et konkret indspark i debatten, som har virket fastlåst, og derfor kan den vise sig yderst interessant.
”Udredningen kan bruges til to ting. Dels at bibringe mere viden og dokumentation, og dels som et næste skridt i en forhandlingsproces, hvor udredningen måske kan levere et væsentligt opgør med standardargumenterne mod modellen,” siger han.
Særligt udredningens fokus på risikodelingen kan blive interessant, fordi den diskussion hænger sammen med, hvordan EU’s statistiske kontor, Eurostat, vurderer et OPP-samarbejde. Eurostat mener, at projekter, hvor staten bærer det primære ansvar, bør indgå i det offentlige budget og dermed indgå i konvergenskravet, hvorimod investeringer, hvor den private investor tager hovedparten af risikoen, ikke vil påvirke det offentlige budget.
Tidligere har finansminister Bjarne Corydon dog udtrykt stor skepsis i forhold til hele denne diskussion. I forbindelse med offentliggørelsen af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens evaluering af de hidtidige danske OPP-projekter sidste år, sagde han, at det var vigtigt for ham at sige, at ”OPP ikke skal bruges til at investere over evne”. Men at ”de samfundsøkonomiske hensyn, herunder til de offentlige finanser, er præcis de samme – uanset om man laver et OPP-projekt eller et traditionelt offentligt projekt. Medmindre der er tale om ’selvfinansierede’ projekter gennem f.eks. brugerbetaling, så er der en regning, der skal betales”.
De fem pensionsselskabers rapport offentliggøres til april.
Anders Eldrup
