Tavlen skal viskes fuldstændig ren. Regeringen vil skrotte hele det komplicerede regelsæt, der afgør, hvordan staten og kommunerne fordeler udgifterne til over 600.000 mennesker på dagpenge, kontanthjælp, førtidspension og andre overførselsindkomster – en regning, der løber op i 114 milliarder kr. om året.

Beskæftigelsesminister Mette Frederiksen (S) vil indføre en langt mere simpel refusionsmodel, der giver kommunerne klare økonomiske incitamenter til at hjælpe folk hurtigere tilbage i job eller uddannelse. Dermed lægger hun op til et fundamentalt brud med hele den økonomiske styring af beskæftigelsesindsatsen.

Ifølge Mette Frederiksen er det nuværende system blevet så bureaukratisk og uoverskueligt, at selv de dygtigste medarbejdere i ministerier, styrelser og jobcentre kan have svært ved at finde ud af reglerne. Samtidig fremmer det kassetænkning, fordi kommunerne kan tjene penge på f.eks. at sende folk fra sygedagpenge over på langvarig forsørgelse som førtidspension eller skubbe flere kontanthjælpsmodtagere længere væk fra job.

“Reformen handler om utrolig mange mennesker og utrolig mange penge. Den skal understøtte, at alle anspores til en tidlig indsats, så folk kan komme hurtigere tilbage i arbejde. Det gør det nuværende system ikke. Der må heller ikke længere være økonomiske incitamenter til bare at sætte folk over på en anden ydelse. Det er der i dag. Vi skal have sat mennesket før systemet,” siger Mette Frederiksen til Mandag Morgen.

Med reformen bliver det endnu dyrere for kommunerne at have langvarige kontanthjælpsmodtagere som f.eks. Dovne Robert, der har været på kontanthjælp i 11 år. Han er langtfra et enkeltstående tilfælde. Over 6.000 personer har været på kontanthjælp uafbrudt i mere end 10 år. En af de forventede virkninger af reformen er, at kommunerne vil være langt mere opmærksomme på at undgå, at så mange hænger fast i systemet, da kommunerne fremover kommer til at skulle betale en større del af regningen.

Planen om en gigantisk refusionsreform har stor opbakning fra både faglige og økonomiske eksperter. Ideen er født af Arbejdsmarkedskommissionen, og det er efterhånden en af de eneste af kommissionens 44 konkrete anbefalinger, der endnu ikke er blevet gennemført.

“Der er ingen tvivl om, at det nuværende meget uoverskuelige refusionssystem tilskynder til kassetænkning. Specielt indsatsen over for den tunge gruppe af ledige bliver alt for kortsynet,” siger Jørgen Søndergaard, der var formand for Arbejdsmarkedskommissionen og er direktør i SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd.

Også de økonomiske vismænd mener, at der er behov for at forbedre det nuværende system, ligesom kommunerne generelt er positive over for tankerne om en stor reform.

Mette Frederiksen håber på at samle et bredt politisk flertal bag reformen, da regeringen allerede er enig med Venstre, De Konservative og Liberal Alliance om hovedprincipperne.

Den nye refusionsreform piller ikke ved selve overførselsindkomsterne. De over 600.000 modtagere af dagpenge, kontanthjælp, førtidspension og andre overførsler vil få lige så mange penge som i dag.

Trip, trap, træsko

Mette Frederiksen har endnu ikke lagt sig fast på, hvordan den nye og langt mere simple model præcis skal skrues sammen. Men hun fastslår, at modellen kommer til at læne sig meget op ad det forslag, som Arbejdsmarkedskommissionen lancerede tilbage i 2009.

“Vi er inspireret af det forslag, som Arbejdsmarkedskommissionen var inde på,” som Mette Frederiksen udtrykker det.

Uheldig kassetænkning

Et af målene med den nye reform er at luge ud i de mange uhensigtsmæssige incitamenter til kassetænkning, meningsløs aktivering m.v.

Da refusionssatserne blev ændret 1. januar sidste år, fik kommunerne f.eks. større incitamenter til at anvende virksomhedsrettede tilbud og ordinær uddannelse. Men som systemet er skruet sammen i dag, har det en række uheldige incitamenter, påpeger de økonomiske vismænd.

“Det gældende refusionssystem med højere refusion ved aktivering og differentierede refusionssatser ved forskellige ydelser kan lede til, at ledige i højere grad aktiveres og flyttes rundt mellem ydelserne for at opnå højest mulig refusion, end det tjener deres overgang til beskæftigelse,” konkluderer vismændene i deres seneste økonomiske rapport.

De nuværende regler betyder også, at kommunerne kan score en økonomisk gevinst ved at flytte folk fra én ydelse over på en anden. Det er f.eks. billigere for en kommune at tilkende en person førtidspension, hvis vedkommende har modtaget sygedagpenge i mere end otte uger og ikke kan deltage i virksomhedsrettet aktivering eller ordinær uddannelse. I det tilfælde vil kommunen kun få refunderet 30 pct. af udgifterne til sygedagpenge, men 35 pct. af udgifterne til førtidspension – svarende til en besparelse på 10.000 kr. om året.

“På kort sigt kan kommunen spare penge ved at sende en sygedagpengemodtager på varig offentlig forsørgelse. Dertil kommer, at de aftagende refusionssatser kun findes inden for hver ydelsestype, men rykkes en person fra en ydelsestype til en anden, kan kommunen igen opnå en høj refusion,” påpeger vismændene.

Ledige skubbes længere væk

Uheldige incitamenter i det nuværende refusionssystem er tilsyneladende også en del af forklaringen på den rekordhøje andel af de helt tunge kontanthjælpsmodtagere i den såkaldte matchkategori 3.

Denne gruppe har så store problemer med f.eks. misbrug eller psykiske problemer, at de hverken kan arbejde eller deltage i aktivering. Jobcentrene har derfor ingen forpligtelser til at give dem aktive tilbud som f.eks. aktivering eller uddannelse. På bare to år er den gruppe steget fra at udgøre 17 pct. af kontanthjælpsmodtagerne til nu at være oppe på 24 pct. Se figur 3.

[graph title="Flere tunge ledige" caption="Figur 3  " align="left" image="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/02/809e8-tka_fig03_fleretungeledige.png" image_width="0" image_full="https://www.mm.dk/wp-content/uploads/2016/01/d1996-tka_fig03_fleretungeledige.png" text="Andelen af tunge kontanthjælpsmodtagere - match 3 - har aldrig været højere."]Kilde: De Økonomiske Råd. [/graph]

Flere arbejdsmarkedsforskere har givet de nye refusionsregler en del af skylden for denne rekordhøje andel. De giver kommunerne en lavere refusion for de projekter, som typisk er anvendt over for denne gruppe. Kommunerne kan ikke straffes økonomisk, hvis de forsømmer at skaffe rettidige tilbud til match 3’ere – modsat f.eks. match 1’ere. Det kan øge kommunernes tilskyndelse til at stemple flere folk som match 3’ere og dermed skubbe dem længere væk fra job.

“Hvis det er rigtigt, er det angribeligt på alle mulige måder. Vi ved jo godt, at når først borgerne er i match 3, så er vejen tilbage til arbejdsmarkedet meget, meget længere. Det bekræfter blot yderligere behovet for en reform af refusionssystemet såvel som en kontanthjælpsreform,” siger Mette Frederiksen.

Store hurdler forude

Tidligere formand for Arbejdsmarkedskommissionen Jørgen Søndergaard forudser, at den nye reform kan føre til store besparelser.

“Jeg er ikke i tvivl om, at man på sigt kan opnå en besparelse. Den indsats, der skal gøres for de lidt tungere grupper, skal man betragte som en slags investering. Den giver ikke pote i næste uge eller i næste måned. Men hvis man betragter det som en fornuftig investering over en tidshorisont på 2-3 år, vil man få nogle folk tilbage og gøre dem selvhjulpne. Problemet er bare, at det er meget svært at få det tidsperspektiv ind i det nuværende system. Den økonomiske belønning, som kommunen får i dag ved at gøre noget, der er virkelig effektivt, er meget lille,” siger Jørgen Søndergaard.

En af de store hurdler i den nye reform bliver at finde en model, hvor kommunerne ikke bruger alle deres kræfter på at hjælpe de mest ressourcestærke personer og nærmest på forhånd opgive at hjælpe de mest udsatte grupper, oplyser beskæftigelsesminister Mette Frederiksen.

“Det må aldrig blive sådan, at man ude i kommunerne spekulerer i bare at lade nogle folk sidde, fordi man alligevel ikke tror, at man kan nå at få dem på fode igen i løbet af f.eks. tre år, før refusionen bortfalder, og derfor i stedet bruger kræfterne på de mere ressourcestærke. Det vil være en meget skadelig måde at betragte mennesker på. Derfor bruger jeg en del kræfter på at finde en model, som sikrer, at det ikke kun er de stærkeste, man hjælper,” siger Mette Frederiksen.

Bekymring for skævhed

En anden udfordring bliver at sikre en så finmasket udligning, at kommuner med få arbejdspladser eller lavt uddannelsesniveau ikke får bunden slået ud af deres pengekasse. Det er en udfordring, som Kommunernes Landsforening er meget optaget af.

“Vi er grundlæggende positive over for en reform af refusionssystemet. Men det er nødvendigt med en meget grundig analyse af de byrdefordelingsmæssige konsekvenser, så det ikke fører til uacceptable økonomiske forskydninger mellem de enkelte kommuner,” siger udgiftspolitisk chef i KL, Ole Cordsen.

Det er svært at forudse, hvad reformen kommer til at betyde rent økonomisk for den enkelte kommune. Arbejdsmarkedskommissionen nåede i sin tid frem til, at to ud af tre kommuner ville blive bedre stillet med den foreslåede omlægning, mens den sidste tredjedel i snit ville tabe ca. 0,3 pct. af deres skatteudskrivningsgrundlag.

Kommissionens formand, Jørgen Sønder­gaard, forudser dog, at det ikke nødvendigvis behøver at blive en stor udfordring.

“Det er en forholdsvis overskuelig øvelse. Vi ved, at nogle af de kommuner med mange førtidspensionister til gengæld har meget færre langvarige kontanthjælpsmodtagere – og omvendt. Derfor vil nogle kommuner tabe penge på én ordning, men vil til gengæld vinde på andre ordninger. Pointen ved at tage alle ydelser samlet i en stor reform er netop, at effekten for den enkelte kommune er meget mindre, end når man ændrer refusionen for bare en enkelt ordning,” siger Jørgen Søndergaard.

Udsigt til bredt forlig

Beskæftigelsesministeren har allerede, i al ubemærkethed, tyvstartet reformforhandlingerne. Det skete i forbindelse med den store førtidspensions- og fleksjobreform fra juni i år. Her blev regeringen enige med forligspartierne – Venstre, De Konservative og Liberal Alliance – om en række hovedprincipper for refusionsreformen og skrev dem ind i aftalen. Her hedder det bl.a., at:

• Refusionssystemet skal understøtte, at færrest muligt kommer på langvarig/permanent offentlig forsørgelse, herunder førtidspension, ledighedsydelse m.v.
• Hovedprincippet for et nyt refusionssystem skal – inspireret af Arbejdsmarkedskommissionens model – være, at refusionssatserne er ens på tværs af ydelser og falder over tid. Det må ikke refusionsmæssigt være fordelagtigt for kommunerne at flytte borgere til varig offentlig forsørgelse.
• Refusionssystemet skal understøtte, at udsatte grupper får en indsats, der bringer dem tættere på arbejdsmarkedet og ordinær uddannelse.

Selv om forligspartierne således er enige om en række hovedprincipper, understreger Mette Frederiksen, at hun vil forhandle med alle partier.

“De tre forligspartier har den fortrinsstilling, at de er enige i principperne om en refusionsreform. Og jeg forventer da klart, at de alle tre kommer til at indgå i de kommende forhandlinger, så vi kan lave en reform i fællesskab. Men jeg lukker ingen partier ude. Jeg indkalder alle partier til de kommende forhandlinger. Og derfor får også Enhedslisten og Dansk Folkeparti mulighed for at indgå i de politiske drøftelser,” siger Mette Frederiksen til Mandag Morgen.