I forrige uge blev Sundhedsstyrelsens direktør fyret, efter at hun havde givet urigtige oplysninger til sin minister og Folketinget i en speget sag om en hjerneskadet psykiater, der i årevis fejlbehandlede hundredvis af patienter, selvom styrelsen blev advaret gang på gang. I efteråret fik Udlændingestyrelsen travlt med at redegøre for forløbet bag en omstridt rapport om forholdene i det østafrikanske land Eritrea, da to embedsmænd stod frem og fortalte, at de var blevet presset til at gå på kompromis med deres faglige vurderinger.

Forskellige styrelser har i de seneste måneder været centrum for en række politiske skandalesager, og forklaringen kan være, at de har fået lov at styre sig selv, men ikke har haft styr på tingene.

Det mener hovedpersonen i en af de mest omtalte politiske skandaler i nyere historie, tidligere departementschef i Skatteministeriet Peter Loft.

Uden at kende de konkrete omstændigheder nævner han de to sager som mulige konsekvenser af, at ministerierne er begyndt at arbejde med et armslængdeprincip, der reelt ikke eksisterer. Selvom ministeren og departementschefen har ansvaret for, hvad der foregår i hele ministeriet, herunder i styrelserne, forsøger de at lægge afstand til det arbejde, der foregår uden for departementet. Det betyder, at styrelserne ikke som tidligere kun behandler sager og udarbejder faglige redegørelse og vurderinger for ministeren, men også agerer politisk på ministerens vegne.

Det kommer ikke som nogen overraskelse, men det er dybt problematisk, siger Peter Loft:

”Sagerne tyder på, at departementerne ikke har haft ordentlig hånd i hanke med styrelserne. Og når departementerne står af, må styrelserne selv tænke politisk og selv forsøge at håndtere de kriser, de kommer ud i.”

Uden at have fået direkte ordrer til det, skærer styrelserne fakta til, så de passer ind i ministerens politik. Og hvis de kommer i problemer, forsøger de tilsyneladende at råde bod på problemerne på bedste spindoktormanér. De lækker dokumenter til pressen og ender i deres iver for at beskytte ministeren og sig selv med at videregive forkerte oplysninger til Folketinget.

Lektor i offentlig forvaltning ved Roskilde Universitet Birgitte Poulsen kan godt genkende billedet af, at der bliver tænkt mere politisk i styrelserne end tidligere. Hun tilskriver dog først og fremmest udviklingen, at politik generelt fylder mere i embedsværkets arbejde i dag.

”Selvom der ikke nødvendigvis kommer en ordre oppefra, forventes det, at embedsmændene læser den politiske dagsorden og handler derudfra. Det er en del af jobbeskrivelsen,” forklarer hun.

Derfor kan hun heller ikke følge Peter Lofts argument om, at styrelserne skulle agere mere politisk, fordi ministerierne lægger afstand til dem. Det kunne lige så godt give den modsatte effekt. I Sverige har man f.eks. et politisk system, hvor departementerne er politisk udnævnte, mens styrelserne er partipolitisk neutrale. På den måde sikrer man, at de embedsmænd, der står for de faglige analyser og sagsbehandling, ikke bliver sovset ind i politik.

Men netop fordi styrelserne herhjemme ikke er afkoblet fra departementerne på samme måde som i Sverige, bliver det et problem, at departementschefen overlader styrelserne til sig selv, mener Peter Loft.

”Folkene i styrelserne læser også aviser og følger den politiske dagsorden. Og da de ser det som deres opgave at løfte ministerens politiske dagsorden, forsøger de selvfølgelig det. Men det er departementernes opgave at rådgive politisk, så styrelserne kan koncentrere sig om faglig rådgivning og sagsbehandling. Derfor må departementerne også tage styringen i styrelserne og ansvaret for, hvad der sker i dem,” siger Peter Loft.

Når der går politik i den

Eritreasagen og den seneste skandale i Sundhedsstyrelsen er langt fra de eneste sager, styrelserne har rodet sig ud i de senere år. Se tidslinje. Men selvom mange af sagerne udspringer fra samme led i centraladministrationen, er de langt fra ens.

I Sundhedsstyrelsens igangværende skandalesag har embedsmændene tilsyneladende forsøgt at dække over fejl, de har begået. I Eritreasagen er de gået ud over deres beføjelser og har handlet politisk på egen hånd.

Sundhedsstyrelsen kommer pludselig i vælten, da DR afslører, at en hjerneskadet psykiater har fået lov til at behandle op mod 2.000 patienter, selvom Sundhedsstyrelsen har modtaget gentagende advarsler om, at han ikke længere er i stand til det. Han stiller forkerte diagnoser, udskriver recepter for et godt ord og ordinerer ofte for meget medicin. Læger forbinder flere dødsfald med psykiaterens fejlmedicinering af patienter, men der går næsten 10 år, fra den første advarsel tikker ind, til Sundhedsstyrelsen reagerer.

Afsløringerne sætter både Sundhedsstyrelsen og sundhedsminister Nick Hækkerup (S) under pres. Det bliver ikke bedre, da DR kan dokumentere en stribe mangler i en redegørelse, som styrelsen på ministerens ordre afleverer til Folketinget i februar i år. DF og SF kræver begge Sundhedsstyrelsens direktør fyret, men i stedet vælger Nick Hækkerup at give styrelsen en chance til, og senere afleverer styrelsen en ”fuldstændig” redegørelse.

Men også den fuldstændige redegørelse er ufuldstændig. Der mangler væsentlige oplysninger, og nogle oplysninger er tilsyneladende blevet fordrejet. F.eks. fremgår det af redegørelsen, at Sundhedsstyrelsens embedsmænd bestilte en obduktion af en patient, fordi de havde en mistanke om, at hans død skyldtes fejlmedicinering. Men i virkeligheden var det politiet, der insisterede på obduktion, mens styrelsen strittede imod. Dagen efter bliver Sundhedsstyrelsens direktør fyret af sundhedsministeren.

Kontorchef spinner sagen

Mens Sundhedsstyrelsen kom i problemer, fordi den var lang tid om at få styr på sagsakterne og forsøgte at pynte på virkeligheden, blev Udlændingestyrelsen centrum for en omfattende skandale, fordi den først pressede sine embedsmænd til at gå imod bedrevidende for derefter at forsøge at dække over det.

Sagen tager fart, da to embedsmænd træder frem og fortæller, at deres arbejde er blevet misbrugt til at blåstemple forholdene i det østafrikanske land Eritrea. Efter en markant stigning i antallet af asylansøgere fra Eritrea bliver de to embedsmænd sendt af sted for at undersøge situationen. Konklusionen på deres tur er officielt, at der er ro i landet, hvorfor de danske myndigheder ikke længere behøver give automatisk asyl til flygtninge derfra.

Men den konklusion kan de to embedsmænd ikke stå bag, fortæller de, da de efterfølgende står frem i medierne. De har ikke fået lov til at undersøge forholdene ordentligt, og de har ikke selv skrevet rapporten. Det har deres kontorchef til gengæld, og han har ifølge embedsmændene håndplukket i råmaterialet og udeladt væsentlige oplysninger. Han har f.eks. ignoreret modsatrettede oplysninger fra FN, fejlciteret en britisk professors vurderinger af sagen og stik mod normal praksis ikke rådført sig med Flygtningenævnet i sagen.

En af embedsmændene fortæller desuden, at kontorchefen lagde sig fast på konklusionen, før de tog af sted, og at formålet med rejsen var at samle materiale ind, der bekræftede den ønskede konklusion, ikke at undersøge forholdene objektivt.

Da de to embedsmænd protesterer over arbejdet, kvitterer styrelsen med en skriftlig advarsel, og de to embedsmænd bliver sygemeldt.

Sagen bliver ikke mindre kontroversiel af, at Udlændingestyrelsen lækker interne mailkorrespondancer til pressen, efter at embedsmændene er trådt frem, og den ansvarlige kontorchef vælger at sagsbehandle aktindsigtsanmodninger om sig selv.

Justitsminister Mette Frederiksen (S) er da heller ikke sen til at lægge afstand til sin styrelse. På grund af det påståede armslængdeprincip vil hun ikke forholde sig til rapportens indhold, selvom hun er øverste chef for styrelsen, forklarer hun.

Pondus og beskyttelse i ”uafhængige” embedsmænd

Man kan ikke altid regne med, at ministrene holder sig for fine til blande sig i styrelsernes arbejde, men de har taktiske grunde til at lade, som om de ikke gør det. Hvis noget går galt, kan man fyre direktøren, lægge afstand til styrelsen og kræve en tilbundsgående undersøgelse. Hvis alt derimod går godt, er det et stærkt argument at kunne fremføre, at en uafhængig styrelses vurderinger bakker op om ens politiske projekt.

Sidste år afslørede Mandag Morgen f.eks., at Energistyrelsen var spændt for en politisk vogn, da den i 2009 gav det russiske forsyningsselskab Gazprom lov til at føre en gasrørledning gennem dansk farvand i Østersøen. Daværende udenrigsminister Per Stig Møller (K) forklarede sig dengang med, at man intet kunne stille op fra politisk hånd, uden at bryde den internationale havret. Det fremgik nemlig af Energistyrelsens afgørelse. Der var altså tale om en administrativ afgørelse, ikke en politisk, hvilket også daværende statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) sørgede for at understrege.

Problemet var bare, at det ikke passede. Øystein Jensen, seniorforsker og specialist i international havret ved Fridtjof Nansens Institutt i Norge, forklarede dengang over for Mandag Morgen, at de danske politikere havde sidste ord og derfor sagtens kunne have sat en stopper for Gazproms planer – hvis de altså ville. Per Stig Møller indrømmede i samme ombæring, at der ”selvfølgelig var en politisk beslutning”.

Også DR-journalisten Jesper Tynell har gravet eksempler frem, der viser, at politikere forsøger at sløre deres politik som teknik.

I bogen ”Mørkelygten”, som udkom sidste år, dokumenterer han, hvordan embedsværket i flere sager skærer jura, fakta og tal til, så de understøtter regeringens politik. Gennem interviews med embedsmænd og talrige aktindsigter viser Tynell bl.a., hvordan daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) fik Arbejdsmarkedsstyrelsen til at producere dokumenter med udvalgte fakta, der understøttede hans politiske projekt, mens styrelsen udelod de fagligt set lige så vægtige argumenter imod det.

Selvom tallene var politisk bestillingsarbejde, blev de fremlagt som uafhængige og fyldestgørende beregninger.

”Ved at give indtryk af, at embedsværket er neutralt og uafhængigt, fralægger ministrene sig ansvaret for f.eks. de notater og redegørelser, de lægger offentligt frem. Det har den fordel, at regeringen kan fremstille sin politik, som om den slet ikke er politik, men ren teknik,” forklarer Jesper Tynell.

Han peger på, at Mette Frederiksen i forbindelse med Eritreasagen kaldte Udlændingestyrelsen en ”uafhængig styrelse”. Og minder om, at Per Stig Møller for nylig udtalte, at Folkeretskontoret under Udenrigsministeriet havde ”fuld uafhængighed”, da det blåstemplede Danmarks engagement i Irakkrigen, selvom det senere har vist sig, at Statsministeriet og departementet i Udenrigsministeriet pressede på for at få et notat, der skulle bane vej for krigsdeltagelsen.

Politisering siver ned i systemet

Embedsværket er hverken neutralt eller uafhængigt. De arbejder for deres minister, og alle i systemet skal hjælpe ministeren med at få sin politik igennem. Men der er en grænse, forklarer Susanne Hegelund, journalist og kommunikationsrådgiver i Hegelund og Mose, der sammen med Peter Mose har skrevet bogen ”Javel, hr. minister!”, med undertitlen ”Topembedsmænds magt og ministres afmagt”. Bogen undersøger forholdet mellem embedsmænd og politikere.

”Du skal have politisk tæft, men du skal ikke lege politiker,” som hun formulerer embedsværkets rolle.

I bogen forklarer embedsmænd bl.a., at politisk tæft er nødvendig, hvis man vil gøre karriere i det politiske system. Ifølge Susanne Hegelund bør det ikke komme bag på nogen, at embedsmændene orienterer sig efter deres ministers politik. Det er en del af jobbet, som fylder stadig mere, siger hun.

Hegelund giver et eksempel på, hvor central en plads politik har fået: Da Kystdirektoratet under Miljøministeriet sidste år søgte en ny fuldmægtig, blev der lagt stor vægt på ansøgernes politiske evner.

”Vi har brug for en person, som kan læse, agere og handle i det politiske spil, så du kan udføre vores ministerbetjening,” stod der bl.a. i stillingsopslaget. Selvom direktoratet er langt fra departementet – både hierarkisk og geografisk, kontoret ligger i Lemvig – er der altså brug for fuldmægtige, der kan tænke i landspolitiske baner. Med andre ord er politiseringen sivet helt ned i bunden af systemet, mener Susanne Hegelund.

”Jeg skal ikke gøre mig til at dommer over, om det er godt eller skidt, men det er et klart tegn på, at politisk rådgivning og politisk agilitet fylder mere i alle led,” siger hun.

Lektor i offentlig forvaltning ved Roskilde Universitet Birgitte Poulsen mener også, at politik fylder en større del embedsmændene arbejde end tidligere. Ifølge lektoren er det gode spørgsmål dog ikke, om embedsmændene skal have politisk gehør, men hvor meget de skal spille med på deres ministers melodi. De seneste sager er for hende eksempler på, at de har spillet for meget med.

”Man kan blive så forhippet på at tænke ”med” sin minister, at man kommer til at ligge ham eller hende til last. Ministerloyaliteten kommer til at overskygge de klassiske embedsmandsdyder som saglighed, og så kan loyaliteten i sidste ende komme til at skade ministeren,” siger hun.

Risikoen er, at embedsmændene ikke får rådgivet ministeren ordentligt.

”Embedsmændene skal selvfølgelig sørge for at sende alle relevante oplysninger op i systemet, og så er det ministerens nærmeste embedsfolk, der må sortere og rådgive ministeren politisk. Hvis embedsmændene nederst i systemet begynder at sortere i oplysningerne, så får vi et problem, fordi hverken kontorchefer, departementschefen eller ministeren får præsenteret alle relevante informationer,” forklarer Birgitte Poulsen.

Så langt ud er vi dog ikke nået endnu, men udviklingen bevæger sig i den retning. Embedsmændene oplever et subtilt pres, mener Birgitte Poulsen. Det handler ikke så meget om direkte ordrer, som om hvad kontorcheferne tror, at deres chefer forventer af dem.

”Det kan være svært sætte fingeren på, hvor presset kommer fra, men embedsmændene oplever tilsyneladende et pres,” siger Birgitte Poulsen.

En undersøgelse foretaget af Dansk Magisterforening blandt 761 offentligt ansatte medlemmer i kølvandet på Eritreasagen bekræfter den tendens. Her svarer 39 pct. af de adspurgte, at de i løbet af det seneste halve år ”ofte” eller ”af og til” har oplevet, at chefen har presset dem til at udelade væsentlige oplysninger i deres arbejde. Blandt dem, der svarer bekræftende, arbejder 59 pct. i staten.

For nylig indskærpede Statsministeriets departementschef, Christian Kettel Thomsen, da også over for sine kolleger, at embedsmændene skal finde tilbage til de klassiske embedsmandsdyder: saglighed, grundighed og sandhed.