De kommende års bebudede nulvækst i de kommunale udgifter vil tvinge kommuner til at finde nye løsninger for at undgå smertefulde nedskæringer på de store serviceområder. Sammen med regeringens melding om, at 31,5 pct. af de kommunale opgaver skal konkurrenceudsættes, kan det give udlicitering et historisk gennembrud i de kommende år.

En ny analyse fra DI viser, at besparelsespotentialet er enormt. Det offentlige kan samlet spare 14,7 milliarder kr. ved konsekvent at efterleve best practice inden for udlicitering. Se figur 1.

Det kan bane vej for en helt ny organisering af velfærdssamfundet, hvor private virksomheder spiller en markant større rolle end i dag. På længere sigt kan mønsteret blive det samme som i Sverige, hvor den stigende grad af udlicitering har resulteret i et mere udbygget samarbejde mellem offentlige myndigheder om varetagelsen af driftsopgaver. Samtidig kan det støbe fundamentet for private virksomheders eksport af velfærdsteknologi og velfærdsservice.

Alene kommunerne kan spare 9,3 milliarder kr., hvis de hver især når op på samme niveau af udlicitering som de fem kommuner med den højeste andel af udliciterede opgaver.

Men gevinsterne kommer ikke af sig selv. Mandag Morgen har talt med flere af de kommuner, der har udliciteret mest og mindst. Deres erfaringer tyder på, at en række faktorer er afgørende, hvis udlicitering skal gøres til løftestang for effektiviseringer.

Politisk prioritering
• Udlicitering og konkurrenceudsættelse skal op i toppen af den politiske dagsorden. Konkurrenceudsættelse skal være reglen snarere end undtagelsen, når kommunen tager stilling til en opgave. Udlicitering og muligheden af at indhøste effektivitetsgevinster sker kun ved et vedvarende fokus gennem en årrække.
Administrativ prioritering
• Succesfuld udlicitering kræver opbygning af nye kompetencer i forvaltningen, f.eks. i én central enhed, der står for konkurrenceudsættelse.

Fordomsfri tilgang
• Kommuner skal opgive skillelinjen mellem hårde tekniske områder og bløde pleje- og omsorgsområder. Den fulde gevinst ved udlicitering opnås kun ved også at udlicitere f.eks. driften af plejecentre.

Små skridt
• Udliciteringer er komplicerede, og selv frontløberkommunerne har øget andelen af udlicitering forsigtigt, i takt med at den nødvendige kompetence til at styre udbudsprocessen og den efterfølgende kontrol er blevet opbygget på rådhuset.

Frontløbere og traditionalister

“At gennemføre en udlicitering er en særlig kompetence, som skiller sig lidt ud fra de klassiske fagdiscipliner i en kommune. Der skal opbygges særlige faglige miljøer, som mestrer opgaven,” siger Mogens Hegnsvad, kommunaldirektør i Gribskov.

Kommunen har med en udliciteringsgrad på 38,8 pct. Danmarks­rekorden i udlicitering. Det skyldes en bevidst og vedholdende prioritering, hvor opgave på opgave er sendt i udbud siden begyndelsen af 1990’erne. Ifølge Mogens Hegnsvad er det “ikke uklogt at starte med små mundfulde”, så kommunen får tid til at opbygge den fornødne kompetence.

Samme erfaring har man i Solrød Kommune, der som Gribskov har udliciteret mere end 30 pct. af de kommunale opgaver. “Vi har et fast princip om, at opgaverne skal udsættes for konkurrence. Det er en holdning, som gennemsyrer kommunen og som de ansatte kender til,” siger direktør Svend Tabor.

Både Gribskov og Solrød er Venstre-ledede kommuner, og man kunne mene, at det spillede ind på deres markante udliciteringsprofil. Og for Gribskovs vedkommende er en del af forklaringen, at kommunen omfatter den tidligere Græsted-Gilleleje Kommune, som var en af frontløberne i midten af 1990’erne, dengang viceborgmesteren hed Lars Løkke Rasmussen.

Men Mandag Morgens gennemgang af udliciteringsniveauet i kommunerne viser, at der ikke generelt er den store forskel på Venstre-ledede kommuner og socialdemokratiske, når det  gælder udliciteringsniveauet. Venstre-kommunerne har i gennemsnit udliciteret 25 pct. af opgaverne, mens de socialdemokratiske kommuner i gennemsnit har udliciteret 24,5 pct.

Farvel til tabuerne

I Danmark er spørgsmålet om udlicitering stadig viklet ind i en ofte højspændt ideologisk præget debat. Den strækker sig tilbage til 90’erne, hvor daværende statsminister Poul Nyrup Rasmussens trak “en streg i sandet” mellem de hårde, tekniske opgaver, der kan udliciteres, og de bløde omsorgsopgaver, hvor udlicitering er betænkeligt.

Selvom Nyrups udtalelse er mere end ti år gammel, genfinder man stadig synspunktet i en lang række kommuner – på tværs af partiskel.

“Holdningen er nok den, at den personlige pleje udbyder vi ikke i Silkeborg,” siger Jann Hansen, kommunaldirektør i Silkeborg – en af de kommuner, der har udliciteret færrest opgaver. Efter 8 års konservativt styre har kommunen netop fået en socialdemokratisk borgmester.

I Rødovre henviser kommunaldirektør Per Ullerich til kommunens “pragmatiske holdning” til udlicitering som ét af mange redskaber i værktøjskassen. Og han er ikke sikker på, at udlicitering altid er en god forretning. “Vi går efter det, der er billigst og bedst. Vi har ikke en forudfattet holdning om, at det er erhvervslivet,” siger Per Ullerich. Han henviser til, at kommunale eller fælleskommunale løsninger har vist sig billigere end private på f.eks. rengøringsområdet. Rødovre Kommune er en af de kommuner, der har udliciteret mindst. Se figur 2.

Som et meget tydeligt tegn på, at kommuner tøver med at udlicitere de “bløde” omsorgsprægede opgaver, har kun fire kommuner i dag udliciteret driften af et eller flere plejehjem: Gribskov, Solrød, Kolding og Vejle.

I Gribskov er tre af fem plejecentre drevet af private virksomheder, mens Solrød driver kommunens eneste plejecenter i samarbejde med en privat virksomhed, Aleris. Kommunen har den ene fløj og Aleris den anden. Denne model er valgt for både at lægge drift ud til en privat leverandør og samtidig sikre kommunens ældre medborgere et frit valg.

“Det er en konkurrence uden tabere. Den kræver dog tillid mellem parterne, og det er der også,” siger Svend Tabor.

I en analyse fra efteråret har Udbudsrådet gennemgået de fire kommuners udlicitering af plejehjem og konstaterer, at selvom de private leverandører er billigere, har det ikke betydet faldende tilfredshed fra borgernes eller medarbejdernes side – tvært­imod.

Når andre kommuner stadig er tilbageholdende med at sende plejehjemsdrift i udbud, skyldes det ifølge Udbudsrådets vurdering en udbredt fornemmelse af, at markedet ikke kan bære store udbud. Den fornemmelse kan de fire kommuner dementere. Ingen af dem har oplevet problemer med at få kvalificerede bud.

I Skive Kommune er kommunaldirektør Per Mathiasen alligevel skeptisk over for, om der er noget at hente på de tunge serviceområder. “Førende forskere er bestemt ikke sikre på, at udlicitering er nogen mirakelkur,” siger han og efterlyser mere viden om, hvor det bedst kan betale sig at udlicitere.

Privat pleje – en god forretning

DIs analyse af besparelsespotentialet ved udliciteringer bygger på en gennemgang af de mange udliciteringscases, der ligger på Udbudsportalen.dk. Resultaterne svinger i sagens natur meget, men gennemsnitligt er der opnået besparelser på 18,7 pct. Hvis alle kommuner udliciterede lige så meget som de fem frontløberkommuner, ville det svare til en samlet besparelser på 9,3 milliarder kr.

Men skal dette potentiale realiseres, kræver det, at man udliciterer nogle af de velfærdsydelser, som langt de fleste er tilbageholdende med at sende i udbud i dag.

“Hvis man skal have det her løftet, så skal kommunerne have fat i de store velfærdsområder, dvs. det sociale område samt børn, unge og ældre,” siger Henrik Friis, chef for Offentlig Privat i DI.

I sine analyser peger DI på, at der ikke bare er store forskelle mellem de enkelte kommuners samlede antal udliciteringer, men også meget store forskelle mellem graden af udlicitering inden for de enkelte områder. Se figur 3. Det betyder i sagens natur, at mulighederne for yderligere udlicitering er vidt forskellige.

Det største potentiale ligger på ældreområdet. Hvis alle kommuner udliciterede i samme omfang som de fem kommunale frontløbere, ville aktiviteter for godt 13 milliarder kr. blive udsat for konkurrence. Med de erfaringsmæssige besparelser på 18-19 pct. svarer det til en gevinst på omkring 2 milliarder kr. årligt.

Flere kommunaldirektører udtrykker dog over for Mandag Morgen tvivl om dette niveau. Men Udbudsrådets effektanalyse viser, at både Gribskov og Solrød rent faktisk har opnået besparelser på omkring 18 pct. ved at lægge driften af plejecentre ud til en privat leverandør.

Omfanget af udliciteringer på bløde områder kan næppe øges voldsomt fra den ene dag til den anden. Men i Sverige er det faktisk lykkedes at øge niveauet ganske hurtigt. I begyndelsen af 1990’erne havde stort set ingen svenske kommuner udliciteret driften af ældrecentre til private. Bare ti år efter havde hver fjerde svensk kommune indledt et samarbejde med private leverandører.

Ifølge Udbudsrådet  vurderes udlicitering af ældrepleje “generelt at have en positiv effekt på produktiviteten i de svenske kommuner”.

Potentialer i hård udlicitering

Selvom kommuner i årevis har udliciteret tekniske opgaver fra kørsel med skolebusser til vedligeholdelse af bygninger, er potentialet stadig  stort inden for den type af “hårde” områder.

DI-analysen peger på områder lige fra byudvikling over forsyning til folkeskolerne. Det vil samlet set indebære mindre holdningsmæssige skridt at udbygge udliciteringen på de områder.

På skolerne er det på forhånd udelukket at udlicitere undervisningen, for den har kommunerne et lovpligtigt ansvar for. Derimod kan kommunerne lægge ansvaret for drift og vedligeholdelse af bygningerne ud til private. Også her skal er potentialet regnes i milliarder. Det kan enten ske i form af egentlige udliciteringer eller i form af et offentligt-privat samarbejde, som det f.eks. er tilfældet i Gribskov Kommune. Se figur 4.

Barrierer og perspektiver

Når en kommune har overvundet de holdningsmæssige barrierer for at udlicitere driften af et plejehjem, kan det praktiske stadig være en nærmest uoverskuelig opgave. Det siger samtlige fem direktører og kommunaldirektører til Mandag Morgen.

“Udbudsregler og EU-regler er meget komplicerede, og der er mange faldgruber. Derfor har vi et ønske om at udarbejde standardudbudsmaterialer og standardkontrakter i det omfang, det er muligt,” siger Per Ma­thiasen, kommunaldirektør i Skive.

Det bekræftes af hans mere udliciteringsvante kolleger. “Det er et stort arbejde og koster ekstra penge, når man første gang skal beskrive en opgave helt ned i detaljerne,” siger Mogens Hegnsvad fra Gribskov. Han betragter det som en investering, ikke bare i det konkrete projekt, men også i de færdigheder, der løbende skal opbygges og udvikles i forvaltningen.

Den tankevækkende erfaring fra Sverige er, at efterhånden som kommunerne høster erfaringer med udbud af velfærdsservice, ændrer udbudsmaterialet karakter. I Sverige byder de private leverandører blot ind med en døgnpris, når et plejecenter sendes i udbud. I Danmark byder leverandørerne ind med et fuldstændigt priskatalog på de ydelser, der skal leveres i forbindelse med driften.

“Udlicitering bør i langt højere grad handle om at beskrive opgaven og så finde løsningen i et tæt samarbejde mellem kommunen og den private leverandør. Det handler ikke kun om at gøre det bedre og billigere, men også om udvikling af helt nye forretningsmodeller,” siger Katja Øster­gaard, direktør i Dansk Erhverv.

En sådan model afprøver Skive Kommune nu sammen med en række virksomheder. Samarbejdet skal munde ud i en strategi for, hvordan kommunen kan blive CO2-neutral i 2042. “Det offentlige og de private virksomheder har et stort vækstpotentiale sammen,” siger kommunaldirektør Per Mathiasen.

Ny velfærdsopskrift

Øget udlicitering og nye typer samarbejde mellem offentlige myndigheder og private leverandører kan tilsammen støbe fundamentet for en ny dansk eksport af velfærdsteknologi og velfærdsservice.

En afgørende fordel ved at konkurrenceudsætte velfærdsopgaver er, at de offentlige myndigheder er nødt til at gennemanalysere og beskrive området ganske nøje, før det kan lægges i udbud. Uanset om det offentlige selv vinder udbuddet, kan selve denne proces være med til at bane vej for et opgør med uhensigtsmæssige systemer, strukturer og vaner.

Samtidig kan øget inddragelse af private leverandører være en kataly­sator for ønsket om at sætte borgeren i centrum. Hvor det offentlige endnu er på kravlestadiet, når det handler om at udvikle et konkret samarbejde med sine brugere, er det selve livsbetingelsen for private virksomheder.

Et tættere offentligt-privat samarbejde kan på den måde føre til nyudvikling af den offentlige service i et hidtil uset omfang og tempo. Det kan udløse serviceforbedringer og innovation af den måde, opgaverne udføres på.

Også i forhold til medarbejderne er der gevinster at hente. Erfaringerne fra bl.a. Solrød viser f.eks., at sygefraværet er lavere på de private plejecentre.

Allerede i dag udfører private leverandører næsten 25 pct. af alle kommunale opgaver. Tæller man private leverandører til regioner og stat med, løser de private i alt velfærdsopgaver for mellem 99 og 100 milliarder kr. om året.

År for år betyder udviklingen, at Danmark med små, men vedvarende skridt fjerner sig fra en samfundsmodel, hvor det offentlige alene definerer og driver de forskellige velfærdstilbud.

Spørgsmålet er, om et stadigt større privat islæt kan åbne for mere flek­s­ible offentlige tilbud. En mulighed kunne være en konsekvent anvendelse af princippet om, at pengene følger borgeren, sådan som det er tilfældet på sygehusområdet. Så bliver resultatet, at det offentlige yder “tilskud” til den service, som borgeren ønsker at modtage, mens det i princippet er ligegyldigt, om leverandøren er offentlig eller privat.

Links:

Udbudsportalen.dk – dokumentationsdatabase

Udbudsrådet (2009): Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne