Lige før påske fik Djala Zaferan en god nyhed. Et udmarvende tovtrækkeri med Københavns Kommune var endelig overstået, og millioninvesteringen reddet. I over et halvt år havde han ventet på at få afklaret skæbnen for sit iværksætterprojekt: en natklub i den københavnske Kødby. Det 850 kvadratmeter store lokale stod klar, toiletterne var bygget, og gulvet var lagt – parat til at blive indtaget af festglade københavnere. Men Djala Zaferan kunne ikke få klart svar på, om han kunne slå dørene op. Årsagen: uenigheder internt i kommunen.

Borgmester for kultur- og fritidsforvaltningen, Pia Allerslev fra Venstre, der råder over byens ejendomme, ville gerne leje lokalerne ud til Zaferan og en række andre iværksættere i Kødbyen. Men Center for Miljø, der hører til under Københavns Kommunes teknik- og miljøforvaltning med SF-borgmester Ayfer Baykal i spidsen, kunne ikke udstede de fornødne byggetilladelser pga. ammoniakfare i området. Og Djala Zaferan endte i en klemme i bureaukratiet, hvor han blev sendt frem og tilbage mellem forskellige afdelinger i Københavns Kommune.

Ugen før var det en række fodboldglade børn, der måtte se måbende på kommunens interne koordinationsproblemer. Børne- og ungdomsborgmester Anne Vang fra Socialdemokraterne ville lukke to gymnastiksale på Amager og lave lounge-miljøer. Men salene bliver brugt hver eftermiddag og aften som fritidsfaciliteter af de lokale fodboldklubber, og de aktiviteter hører under kultur- og fritidsborgmester Pia Allerslev. Hun måtte, mod sin vilje, meddele fodboldholdene, at kommunen lukker salene, selv om der mangler fritidsaktiviteter i byen. De to forvaltninger tænkte hver især på deres egne brugere, men havde ikke indbyrdes drøftet, hvad der var bedst for kommunen som helhed.

Det er blot to eksempler på den slags historier, som Københavns Rådhus flyder over med. Mandag Morgen har talt med en lang række politikere, topembedsmænd, nuværende og tidligere medarbejdere, forvaltningseksperter og eksterne konsulenter. Ikke alle vil træde frem med titel og navn. Men de kan alle fortælle de samme historier om manglende koordinering, kaotiske arbejdsgange og uigennemskuelige beslutningsprocesser.

Hans Engell, tidligere minister og politisk kommentator, er en af dem, der formulerer det mest uforsonligt:

”Københavns Kommune er uden tvivl den værst styrede kommune i Danmark. Det mener jeg. Og det mener de fleste toppolitikere, hvad enten de siger det eller ej. Man har et politisk styre, der fuldstændig slører det politiske ansvar, og en administrativ organisering, der er totalt ineffektiv. Der bruges ufattelig mange ressourcer på de indre kommandoveje i stedet for at fokusere på service til borgerne. Der er ikke noget godt at sige om den måde at styre en kommune på – overhovedet!” Se figur 1.

Københavns Kommune har på mange måder bedre forudsætninger end resten af landet: Større udskrivningsgrundlag, større arbejdsstyrke og bedre økonomi, samt en størrelse, der burde give indlysende muligheder for at høste stordriftsfordele. Alligevel præsterer københavnske skolebørn under landsgennemsnittet. Se figur 2. Borgerne lever kortere. Arbejdsløsheden er højere. Og kommunen har landets sjettehøjeste administrationsudgifter pr. indbygger – kun overgået af Læsø, Samsø, Fanø, Ishøj og Albertslund.

Ifølge en OECD-rapport fra 2009 står hovedstadsområdet for ca. halvdelen af Danmarks BNP og 75 pct. af de nye job, der er blevet skabt de sidste 10 år. Men analysen viser også, at hovedstaden på en række områder klarer sig dårligere end andre storbyområder i resten af verden. Den klare konklusion er, at der er behov for at styrke den politiske handlekraft, hvis ikke København og Danmark skal sakke endnu mere agterud.

København har en særlig styreform, der betyder, at kommunens syv forvaltninger har hver sin borgmester med hver sin partifarve – fra Enhedslisten til Venstre. De styrer hver især deres butik egenhændigt, uden nødvendigvis at koordinere løsningen af byens problemer med hinanden. ”Mellemformsstyre med delt administrativ ledelse” hedder modellen på forvaltningssprog. I praksis er det omtrent lige så indviklet, som det lyder – og dertil dyrt.

Ifølge en analyse fra Rambøll er der årligt mindst 150 millioner kr. – sandsynligvis endnu mere – at spare ved at nedbryde den eksisterende silostruktur og indføre en almindelig enhedsforvaltning.

De seneste to regeringer har da også sat en ny styrereform på dagsordenen. Men hver gang er det blevet ved snakken, og det er synd for København, mener professor i kommunaløkonomi ved Syddansk Universitet, Poul Erik Mouritzen:

”Jeg kan ikke komme på værre styreformer end den, man har valgt i København. Det svarer til, at Helle Thorning-Schmidt skulle have Lars Løkke og Pia Kjærsgaard med i sin regering. Det giver selvsagt alvorlige politiske og administrative problemer,” siger han.

Ritt og københavnermodellen

Den argeste modstander af Københavns styreform finder man hverken i gymnastiksalene på Amager eller diskotekerne i Kødbyen, men i kartoffelrækkerne på Østerbro. Her byder tidligere overborgmester Ritt Bjerregaard på kaffe og skræmmehistorier fra sin tid i lokalpolitik. Da den garvede socialdemokrat i 2009 smækkede med døren og forlod Rådhuset med en stribe fallerede valgløfter i håndtasken, lød afskedssalutten, at hovedstaden slet og ret er ustyrlig.

”Jeg vidste fra starten, at det var en håbløs styreform. Men jeg havde ikke i min vildeste fantasi forestillet mig, at det betød, at man som overborgmester ikke kunne få den information, man skal bruge for at kunne lede. Ét er, at man driller hinanden. Og politisk rivalisering er der jo alle steder. Men man må også indse, at København skal kunne fungere, og arbejde mod et fælles mål. Den professionalisme mangler,” siger hun.

Med mellemformsstyret er det ikke muligt for borgmestrene – end ikke overborgmesteren – at indhente oplysninger fra de øvrige forvaltninger uden om det politiske niveau. Da Ritt Bjerregaard skulle finde en ny bygning til Ungdomshuset, kunne hun f.eks. ikke få at vide, hvor mange ledige ejendomme, kommunen rådede over. Københavns Ejendomme ligger nemlig under Kultur- og Fritidsforvaltningen, der blev bestyret af en venstreborgmester.

”Hver gang jeg spurgte til tallene, fik jeg en sludder for en sladder: Det vidste man ikke rigtig, og det var et stort arbejde at finde ud af. Og pludselig gik den daværende borgmester ud i offentligheden og meldte ud, at det da var utroligt, at jeg i avisen havde sagt, at der ingen bygninger var, for her var en liste med 12.”

Et tilsvarende forløb oplevede Ritt Bjerregaard, da hun ville rydde op i Børne- og Ungdomsforvaltningen, der dengang var ledet af SF’eren Bo Asmus Kjeldgaard.

”Der var overhovedet ikke styr på noget. Der var underskud på flere hundrede millioner, og ingen vidste, hvad skolerne brugte. Men borgmesteren kom bare og vred sine hænder og sagde, at han jo ikke havde nogen penge, og nu måtte Økonomiforvaltningen træde til. Men jeg kunne ikke få lov at få de rigtige oplysninger om f.eks. belægningen i daginstitutionerne, så jeg kunne træffe de økonomiske beslutninger.”

Det var dette rod i Børne- og Ungdomsforvaltningen, der lagde kimen til det, forskere er begyndt at omtale som ”københavnermodellen” – den massive brug af eksterne konsulenter. Den eneste måde, hvorpå overborgmesteren kunne få de øvrige medlemmer i Økonomiudvalget med på at indhente oplysninger om de selvstændige forvaltninger, var at hyre hjælp udefra. På den måde ville det ikke formelt krænke fagborgmestrenes suverænitet, lød rationalet. Og så hyrede man konsulenter for millioner af kroner.

”Det er jo en vanvittig dyr måde, at styre kommunen på. Men det var den eneste mulighed, jeg havde,” siger Ritt Bjerregaard.

Taler man med Ritts daværende politiske modstandere, er billedet dog noget mere sammensat.

”Ritt Bjerregaard lykkedes med fortællingen om, at det var styreformens skyld det hele. Men sandheden er, at hun ikke kunne finde ud af at samarbejde,” siger kultur- og fritidsborgmester, Pia Allerslev fra Venstre.

Flere af Mandag Morgens kilder peger på, at både forgængeren, Jens Kramer Mikkelsen, og efterfølgeren, Frank Jensen, har været bedre til at lave brede politiske aftaler.

Frank Jensen selv erkender dog, at der er rige muligheder for obstruktion på tværs af forvaltningerne. ”Jeg har bestræbt mig på at samle Rådhuset om det, vi er enige om. Og det mener jeg også er lykkedes langt hen ad vejen. Men det kræver hele tiden et meget skarpt fokus på at skabe ejerskab. For hvis nogen vil, kan de altid sabotere beslutningerne. Selv hvis der er et politisk flertal i borgerrepræsentationen, kan forvaltningen teoretisk set sabotere beslutningen ved at gøre brug af forskellige dispensationsbestemmelser,” siger han.

Med til historien hører også, at Ritt Bjerregaard forlod kommunen efter en byge af nederlag. Ifølge flere kilder har kulturen ændret sig markant, siden hun forlod posten. I dag samarbejder borgmestrene mere, og kampene er ikke lige så onde som før, lyder beretningen fra politikere og embedsmænd.

”Jeg synes ikke, det er så slemt, som jeg havde frygtet, da jeg stillede op som borgmester,” siger Frank Jensen. ”Men der er stadig eksempler på politisk drilleri og på, at forskellige forvaltninger arbejder på, at de andre borgmestre ikke skal have succes. Og jo tættere vi kommer på valget, jo mere vil vi nok også se af den slags.”

Det seneste budgetforlig blev indgået med et bredt flertal. Men det ændrer ikke ved den grundlæggende sygdom på Københavns Rådhus. Som en tidligere chef formulerer det: ”Der er ikke nogen fælles loyalitet mellem borgmestrene, end ikke inden for flertallet. Og derfor er der det heller ikke mellem direktørerne eller deres forvaltninger. Ingen under hinanden succes.”

Ingen opposition

Det er efterhånden et par år siden, at København har leveret en stor forvaltningsskandale til forsiderne. Men historier om rod i regnskaberne og overskridelser af budgetterne har med jævne mellemrum flydt ud fra Rådhuset i hovedstaden.

I 2009 kunne revisionsfirmaet Deloitte rapportere, at Teknik- og Miljøforvaltningen under Klaus Bondam (R) var ramt af et økonomisk kaos af ubetalte regninger, og at bogføringen på flere centre foregik via hjemmelavede skuffesystemer frem for i forvaltningens egne it-systemer.

I 2008 var det Socialforvaltningen under Mikkel Warming (EL), den var gal med. Et bosted blev sat under administration på grund af skandaler om misrøgt af udviklingshæmmede og brug af deres penge.

I 2005 kom det frem, at Skoleforvaltningen under Per Bregengaard (EL) havde oparbejdet et underskud på en halv milliard kroner.

I 2003 opdagede man en budgetoverskridelse på 126 millioner kr. i Familie- og Arbejdsmarkedsforvaltningen under Bo Asmus Kjeldgaard (SF).

Og før det var det Sundhedsforvaltningen, hvor den daværende direktør blev fyret på grund af en overskridelse på 150 millioner kr.

Forvaltningsskandaler finder man naturligvis også i landets øvrige 97 kommuner. Problemet er derfor ikke så meget skandalerne i sig selv, mener flere af Mandag Morgens kilder. Det er snarere forløbet, før og efter at skandalerne er kommet frem. Ofte bliver budgetoverskridelserne eftergivet uden nævneværdige konsekvenser for hverken personale eller politik, fordi der hersker en fornemmelse af, ”at pengene nok altid bliver fundet på den ene eller anden vis,” som en kilde formulerer det.

Kommunalforsker Poul Erik Mouritzen er enig: ”I en almindelig udvalgsstyret kommune følger borgmesteren med i de forskellige forvaltninger, men i København kommer overskridelserne først frem, når budgetåret er gået og tallene gjort op. Problemerne får lov til at vokse sig større i længere tid, og det politiske ansvar bliver aldrig rigtig gjort op,” siger han.

En del af problemet er, at mindretallet ikke varetager sin rolle som kritisk opposition og vagthund, fordi alle partier er fedtet ind i alle beslutninger som medansvarlige i den administrative ledelse og daglige økonomiske styring.

”Problemet er, at ingen har interesse i at grave administrationsskidtet frem. Derfor får det lov til at vokse sig stort. Det betyder også, at hver gang der har været forvaltningsskandaler i København, er de forsvundet i tågernes slør,” siger Hans Engell.

Dårlig service

Styreformen øger ikke bare administrationsudgifterne, men giver i sidste ende også dårligere service til borgerne. De mange tunge og parallelle forvaltningsstrukturer betyder f.eks., at implementeringshastigheden er unødigt langsom, forklarer en række embedsmænd fra de forskellige forvaltninger, som ikke ønsker at stå frem.

Teknik- og Miljøforvaltningen skønner, at det tager 49 måneder at anlægge en cykelsti. Det er i hvert fald ambitionen. På børne- og ungeområdet er det lykkedes via en målrettet indsats at banke implementeringstiden for en daginstitution ned på 27 måneder. Tidligere tog det mere end det dobbelte. Alligevel har kommunen oparbejdet en pukkel af anlægsprojekter på over 10 milliarder kr. Det er beslutninger, der hvert år bliver finansieret og optræder i handlingsbudgetterne, men ikke når at blive gennemført.

”Jeg synes, vi har et fornuftigt samarbejde. Men der er stadig hovedrystende eksempler på, hvor lang tid nogle beslutninger tager i denne by,” siger overborgmester Frank Jensen.

Han mener, at det også i sidste ende forringer den service, borgerne får. ”Der er stadig for mange borgere, der oplever, at de løber spidsrod. Det er svært at koordinere på tværs af forvaltninger, og det gør det besværligt for borgere, der skal i kontakt med kommunen,” siger han.

Den manglende koordinering betyder f.eks., at Københavns Kommunes borgerservice ikke rummer lige så mange funktioner som borgerservice andre steder. Det ville f.eks. være oplagt, at ventelister til vuggestuepladser eller kontakt med Beskæftigelsesforvaltningen kunne ske gennem borgerservice. Men det er ikke tilfældet i dag. Og mens alle jyske kommuner med respekt for sig selv har haft en samlet erhvervsservice i årevis, er en sådan først blevet etableret i København i sidste måned.

Nogle gange kan silostrukturerne også betyde, at der bliver sat for mange initiativer i gang. F.eks. er Socialforvaltningen, der tager sig af borgere med psykiatriske lidelser, begyndt at bygge bosteder, der også kan huse fysisk plejekrævende borgere. Den gruppe hører ellers almindeligvis under Sundheds- og Omsorgsforvaltningen, der har ansvaret for kommunens pleje- og ældreboliger. Men forvaltningen vil ikke modtage de ældre psykiatriske borgere. Resultatet er, at der bliver bygget bosteder med flere faciliteter, end det egentlig er nødvendigt.

Den delte ledelse gør det samtidig svært for kommunen at tale med én stemme. Det besværliggør forhandlinger med store virksomheder og andre eksterne partnere, ligesom i tilfældet med diskoteket i Kødbyen eller – i større skala – med Skanska Boligs investeringer i Kløvermarken i 2009. Dengang oplevede byudvikleren, at samarbejdsrelationen med kommunen var dybt kaotisk, og projektet blev et godt stykke inde i processen pludselig skrinlagt. Som Skanskas daværende administrerende direktør, Frederik Spanning, lakonisk udtrykte det til en konference om Københavns Kommunes styreform: ”Set fra erhvervslivets side kan Københavns Kommune være som en gåde pakket ind i et mysterium.”

Den syvhovedede organisation gør det også sværere for kommunen at gøre sin indflydelse gældende politisk, mener Hans Engell:

”I alle andre lande spiller hovedstadsborgmesteren en vigtig rolle i den landspolitiske debat. Det gjorde Ritt ikke, og det gør Frank heller ikke. Københavns Kommune har simpelthen ikke nogen indflydelse på Christiansborg.”

Paradoksalt nok har hovedstaden heller ikke nogen særlig stærk position i KL. Her er det de jyske borgmestre, der sidder på magten, mens København slet ikke har den position, som kommunens størrelse kunne berettige til. ”København er i den specielle situation, at byen ingen dagsordener sætter,” siger Hans Engell.

Frank Jensen mener, at styreformen hæmmer Københavns samlede udviklingsmuligheder. ”København er Danmarks vækstmotor, men vi er ikke lige så stærke som hverken Oslo eller Stockholm. Der er ingen tvivl om, at den nuværende styreform hæmmer byens vækst. Med en anden styreform kunne vi markere os stærkere over for de nationale myndigheder og eksekvere beslutninger meget hurtigere end i dag,” siger Frank Jensen.

Masser af penge

Det er ikke, fordi kommunen fattes penge. Tværtimod. Hver måned vokser kommunekassen med omkring 50 millioner kr., fordi stadig flere danskere flytter til hovedstaden. Hver borger repræsenterer nemlig en gennemsnitlig nettogevinst på 50.000 kr., og med 1.000 nye indbyggere hver måned betyder det et konstant voksende råderum. Se figur 3.

Selv efter at faste udgifter er betalt, er der penge tilbage på kistebunden. I 2013 har København efter driftsudgifter et økonomisk råderum på 2,9 milliarder kr., og det vil i 2022 stige til 5,2 milliarder, viser kommunens 2025-plan. Som en af meget få kommuner i landet har hovedstaden overholdt sine økonomiaftaler med regeringen de sidste tre år. Og selv hvis udligningssystemet skulle snuppe et par hundrede millioner, sådan som regeringen lægger op til, har de syv borgmestre stadig masser af millioner at dele imellem sig.

Mens kollegerne i Folketinget skændes om, hvor der skal spares, handler de politiske slagsmål i København først og fremmest om, hvad der skal deles penge ud til. Selvfølgelig er der også løbende besparelser her. Det har kommunen forpligtet sig til. Hvert år er der effektiviseringer for omkring en kvart milliard – penge, der flyttes fra administration til service. Hvert år er der effektiviseringer for omkring en kvart milliard kr. – penge, der flyttes fra administration til service. København har også en del at skære i. Administrationsudgifterne er nemlig langt højere end i resten af landet. Se figur 4. 

Politikerne på rådhuset oplever dog ikke økonomien som en virkelig brændende platform. Det er tydeligt i debatten om den administrative reform.

 Det er også tydeligt i debatten om den administrative reform. ”Jeg vil til min dødsdag anfægte validiteten af de analyser, der ligger til grund,” sagde borgerrepræsentant Mogens Lønborg (K), da de mulige besparelser ved enhedsforvaltning var til diskussion i borgerrepræsentationen i efteråret.

Han og modstanderne af en styreformsreform var ikke til at lokke af Socialdemokraternes eksempler, der skulle vise, hvad de mange penge kan bruges til. For 150 millioner kr. om året kan man få 300 botilbudspladser, tolærerordning i alle byens skoler eller gratis mad til alle ældre i kommunen, fremhævede børne- og ungdomsborgmester Anne Vang.

Men det er ifølge Lønborg og co. håndører for kommunen som helhed:

”Jeg ved ikke, hvad vi ikke kunne få for de der sølle, undskyld, millioner,” sagde Mogens Lønborg. ”Men lad os lige holde fast i proportionerne: Det svarer til en halv pct. af Københavns budget.”

Da partierne på Københavns Rådhus skulle stemme om en mulig ændring af styreformen, stemte kun Socialdemokraterne for. Alle andre partier – inklusive SF og Radikale – vil beholde de adskilte siloer med syv administrerende direktører, syv ledelsessekretariater og syv kommunikationsafdelinger.

Liberal Alliances Lars Berg Dueholm stemte som den eneste blankt. Han er mere åben for at lede efter besparelser, selv om han ikke føler sig overbevist af de præsenterede modeller:

 ”Den delte administration har helt sikkert en overadministration til følge – det er der slet ikke nogen tvivl om. Men om pengene går til tre ekstra kommunikationsfolk eller to ekstra ildslugere på Københavns gøglerskole, det betyder ikke så meget for mig,” siger han.

Uønsket reform

Alle hidtidige kommunalreformer er stoppet ved bygrænsen til København. Men Lars Løkke Rasmussen var faktisk klar til at indføre flertalsstyre i de store byer, da hans regeringsgrundlag blev fremlagt i 2010. Forinden havde han nedsat et udvalg ledet af Ankestyrelsens chef, Thorkild Juul, til at lede efter løsningsmodeller til en alternativ styreform.

Men der var aldrig nogen skarp frist for afrapporteringen, og i løbet af udvalgets levetid blev regeringen stadig mindre forhippet på at få lagt en løsningsmodel frem. Udvalget fik stadig flere mærkelige tillægsopgaver, så tidsplanen smuldrede. Til sidst meddelte daværende indenrigsminister Bertel Haarder, at han ikke kunne nå det inden for den eksisterende samling. Forklaringen? Sagen var for kompleks. Uofficielt var ingen dog i tvivl om, at regeringen gav efter for et massivt lobbyarbejde fra borgerlige lokalpolitikere i de store byer.

Nu frygter mange, at det samme vil ske igen.

En styreformsændring er også en del af den nye regerings program. Ifølge regeringsgrundlaget er ambitionen ”at effektivisere styreformen i de største kommuner samt at synliggøre det politiske ansvar for de kommunale beslutninger”. Hvad der nærmere ligger i disse få sætninger, er imidlertid stadig til forhandling, og de tre regeringspartier er ikke just enige.

Mens Socialdemokraternes kurs er klar – Helle Thorning-Schmidt støtter ubetinget sine socialdemokratiske borgmestres ønsker – er holdningerne mere mudrede hos SF og De Radikale. Den i forvejen pressede Villy Søvndal bliver yderligere trykket af sine kommunalpolitikere, der nødig vil miste den smule magt, partiet har tilbage i byerne. De Radikales Margrethe Vestager er angivelig tilhænger af de effektiviseringsgevinster, der er forbundet med en enklere forvaltningsstruktur, men partiets eneste borgmester, Anna Mee Allerslev fra København, lobbyer så godt hun kan for at bevare en delt administrativ struktur.

Diskussionen kompliceres yderligere af, at en styrereform reelt indebærer to adskilte øvelser.

Den ene handler om at nedlægge mellemformsstyret, der giver borgmesterposter til alle partier – også oppositionens – til fordel for et flertalsstyre, som vi kender det fra Christiansborg.

Den anden handler om at erstatte den delte administrative ledelse med en enhedsforvaltning, som tilfældet er i alle landets øvrige kommuner. En sådan struktur vil forenkle organisationen betragteligt og løse en række samarbejdsproblemer, men også centralisere magten hos Frank Jensen og hans administrerende direktør, Claus Juhl.

Anna Mee Allerslev fra De Radikale og SF’erne vil godt være med til at indføre flertalsstyre – hvilket vil holde f.eks. Venstre og De Konservative fra at få borgmesterposter – men den administrative magt over forvaltningerne vil de ikke give fra sig:

”Vi støtter fuldt ud, at der skal være et defineret politisk flertal. Og vi vil også gerne kigge på, om man kan reducere antallet af forvaltninger fra syv til fem. Men København er for stor til at koncentrere ansvaret i så høj grad hos én borgmester,” siger Klaus Mygind fra SF.

De borgerlige er modstandere af begge ændringer. ”Hvis man tror, at man med et trylleslag kan få folk til at arbejde bedre sammen, fordi man laver en ny struktur, tager man fejl. Det er ikke styreformen, men kulturen, der skal arbejdes på. Alle de problemer, kritikerne nævner, kunne vi løse, hvis vi satte os ned og blev enige,” siger Pia Allerslev fra Venstre. ”Til gengæld er jeg meget skeptisk over for de besparelser, Socialdemokraterne mener at kunne hente hjem,” tilføjer hun.

Hans Engell har dog svært ved at forstå Pia Allerslevs og hendes kollegers argumentation: ”Jeg fatter simpelthen ikke de borgerlige partiers holdninger, og det har jeg snakket med dem om masser af gange. Jeg kan ikke begribe, at det er vigtigere for dem at sikre borgmesterlønninger end at sikre et klart politisk system. De har solgt deres politiske indflydelse og mulighed for at være en aktiv opposition for en titel og en bil,” siger han.

Indtil videre står Socialdemokraterne alene med kravet om en styrereform. ”Jeg har forsøgt at imødekomme kritikerne ved at sige, at det ikke skal være en enhedsforvaltning, hvor det kun er overborgmesteren, der har ansvar, men en flertalsforvaltning, der har det administrative ansvar. Derfor synes jeg kritikken om, at al magten bliver centraliseret hos mig, er noget forfejlet. Det er jo stadig udvalgene, der beslutter den politiske linje,” siger Frank Jensen.

Tilbage i kartoffelrækkerne er Ritt Bjerregaard ikke særlig optimistisk for det videre forløb: ”Jeg håber, at de forskellige partier kommer til fornuft og ser, at det er fuldstændig uacceptabelt at arbejde med den delte administrative ledelse,” siger Ritt Bjerregaard. ”Men når først det store lobbyarbejde går i gang, frygter jeg, at det vil gå ligesom med betalingsringen.”

Embedsvælde med politisk kontrol

Det er imidlertid ikke kun politikerne, der blokerer for en enhedsforvaltning. Også embedsværket har en stærk interesse i at bevare status quo.

I dag er der f.eks. 24 direktører i kommunen. Med en enhedsforvaltning vil en stor del uvægerligt miste indflydelse og magt. Den nuværende konstruktion muliggør, at de enkelte forvaltninger kan puste sig selv op, så de budgetmaksimerer så godt, de kan, fortæller embedsmændene selv uden for citat. Det betyder endnu flere hierarkiske strukturer og underliggende lag. Med en enhedsstruktur vil mange miste positioner, og magten vil blive koncentreret i Økonomiforvaltningens stærke direktion. Det er langtfra i alles interesse.

”Min oplevelse er, at det i lige så høj grad er embedsmændene, der klæder politikere på med argumenter mod at skære i de mange forvaltninger,” siger en medarbejder hos en af de mange eksterne konsulenter, der har haft berøring med Københavns Kommune. ”Administrationens argumenter svarer én-til-én til det, der kommer ud af politikernes mund.”

Dermed ikke sagt, at den nuværende organisation er nem at navigere i som embedsmand:

”De kampe, der er, siver ned til underste niveau,” siger en medarbejder med cheftitel. ”Og det er ofte utrolig svært at finde ud af, hvor fokus er. Skal man arbejde for udvalget? Eller for borgmesteren? For forvaltningen? Eller gøre det, der er bedst for overborgmesteren? Det er ikke altid til at regne ud.”

F.eks. havde Ritt Bjerregaard i sin tid lovet, at hun ville afskaffe toiletter i gårdene på de københavnske skoler, og Økonomiforvaltningen var efterfølgende meget opsat på at accelerere processen. Men det var man ikke i Børne- og Ungdomsforvaltningen, der havde ansvaret for området. Det var jo ikke deres borgmester, der havde lovet noget. Og det var under alle omstændigheder Ritt, der politisk ville ”tage stikket hjem”. Så i Børne- og Ungdomsforvaltningen nedsatte man end ikke en arbejdsgruppe, og blandt medarbejderne var der udbredt forvirring om, hvad dessinerne egentlig var.

I det store og hele vil en enhedsforvaltning dog give embedsmændene endnu mere magt på bekostning af politikerne, mener Lars Berg Dueholm fra Liberal Alliance:

”I forvejen er politik i København embedsmandsvælde med politisk kontrol. Som politiker kan man selvfølgelig arbejde på en sag, opnå flertal og køre den igennem, men 99 pct. af sagerne udtænkes i forvaltningen og udmøntes af forvaltningen. Går man over til enhedsforvaltning, fjerner man den sidste rest politik. Det kan man synes er trist, eller man kan synes, at det er lige meget, når det alligevel er så lidt,” siger Lars Berg Dueholm. ”Jeg ved snart ikke, hvad jeg skal mene om den sag.”

Selv om Ritt Bjerregaard går ind for enhedsforvaltning, var hun også overrasket over, hvor meget magt embedsmændene har i København: ”Nogle gange sad forvaltningsdirektørerne sågar med til udvalgsmøderne og ledede dem nærmest. Det var altså virkelig underligt,” siger hun.

Koncernservice – hvilken service?

Heller ikke længere nede i systemet er der udelt begejstring for at kappe hovederne af de syv kongedømmer og strømline organisationen.

”Jeg er ekstremt kritisk over for den koncernliggørelse, som finder sted i de her år,” siger Tania Karpatschof, der er fuldmægtig i Børne- og Ungdomsforvaltningen og fællestillidsrepræsentant for AC’erne i Københavns Kommune.

Modstanderne af enhedsforvaltning henter ikke mindst deres ammunition i kommunens foreløbig mest profilerede forsøg med en enhedsstruktur: Koncernservice.

Enheden er et forsøg på at centralisere en lang række af tværgående funktioner, der er politisk ukontroversielle, for at skabe stordriftsfordele og effektiviseringer. Koncernservice står for fælles indkøb og sælger derefter ydelser inden for økonomi, it, statistik, løn- og personaleadministration til kommunens syv forvaltninger.

Men begejstringen over at være blevet befriet fra en række tekniske arbejdsopgaver er til at overse blandt medarbejderne: ”For institutionerne virker det snarere som en snabel, der suger alle penge ud af deres egne kasser,” siger Tania Karpatschof.

Næstformand i Landsforeningen for Socialpædagoger Jan Hoby er endnu skrappere i kritikken. I et blogindlæg med overskriften ”Københavns problem = Koncernservice” forsøger han at råbe omverdenen til fornuft omkring det, han mener, er kimen til alt ondt i Københavns Kommune.

”Det er denne tusmørkedækkede organisme, som har monopol på f.eks. institutionsindkøb, og som det er lykkedes at få prisen på mælk og agurker gjort dobbelt så høje som i butikker. Det er denne ågerkarlevirksomhed, som med mafialignede metoder plukker velfærdsinstitutionernes i forvejen alt for få ressourcer. Hvad politikere giver med den ene hånd i budgetforlig efter budgetforlig, tager Koncernservice med den anden hånd. Politikerne har skabt et Frankenstein-lignende monster, som er ude af kontrol,” skriver han blandt andet.

Og man kan godt forstå, hvorfra frustrationerne henter næring. Prisstrukturerne i kommunens Koncernservice er mildest talt uigennemskuelige for den almindelige medarbejder i kommunen. Sidste år kostede leje af en computer i klassen ”bærbar standard” f.eks. 10.172 kr., men i år er priserne ”som følge af prisjusteringer” faldet til 4.668. Årsagerne – såvel til den høje oprindelige pris som det drastiske fald – står hen i tågerne. Det samme gør det sindsrige system for bogføringsydelser og it-support, der koster fra 583 kr. til 1.041 kr. i timen.

Den nye struktur skal i princippet befri medarbejderne for arbejde med simpel bogføring eller it-problemer. Men i stedet har enheden ført til mere bureaukrati, mener mange. Før tog den lokale it-mand sig af problemer med teknikken. I dag skal alle forvaltninger og institutioner sende en anmodning til Koncernservice i Valby, der kan bruge timer, dage og uger på at rykke ud. Og før kunne en medarbejder i Børne- og Ungdomsforvaltningen selv slette en institutionsadresse i en distribueringsliste. I dag skal de kontakte bogføringen i Koncernservice, der efterfølgende sender en regning på den estimerede arbejdstid.

Det efterlader medarbejdere med en fornemmelse af, at de slet og ret bliver taget ved næsen.

I Økonomiforvaltningen, hvor Koncernservice organisatorisk er placeret, ser man mere pragmatisk på det. For selvfølgelig bliver medarbejdere ikke begejstrede over at få fjernet selvbestemmelsen og blive tilbudt standardiserede produkter. Og systemet betyder, at omkostninger, der tidligere var skjult eller lå et andet sted – skal betales ved kasse ét. Men besparelserne får institutionerne ikke lov at beholde. De bliver kradset ind til nye vuggestuepladser eller computere i andre institutioner.

Som så meget andet i Københavns Kommune afhænger logikken altså af øjnene, der ser. Fra bunden ligner det tyveri ved højlys dag. Fra toppen giver det alt sammen ganske god mening: Hvert år leverer Koncernservice varige besparelser for kommunen på 60 millioner kr.

Det er størrelsen, ikke styrelsen

Men der er stadig mange, der er skeptiske ved tanken om at gøre enhederne i kommunen større endnu. Og mange mener, at det ikke er styrelsen, men størrelsen, der er problemernes egentlige rod.

Med over 40.000 ansatte er Københavns Kommune en mastodont af en organisation. Og med mere end en halv million borgere er kommunen 10 gange større, end hvad Strukturkommissionen i sin tid vurderede som den optimale kommunestørrelse. Det øger ikke bare skalaen af problemerne, men også kompleksiteten.

Der er f.eks. en verden til forskel på servicebehovet i kommunens forskellige bydele, fordi de har en vidt forskellig social og demografisk profil. I Kongens Enghave har borgerne en middellevetid på længde med Albaniens. På Østerbro lever de længere end i Sverige. Det er helt forskellige problemer, der optager folkeskolerne, plejehjemmene og kulturhusene.

Derfor har bl.a. Søren Pind, tidligere bygge– og teknikborgmester i København, foreslået at dele byen op i 8-10 mindre kommuner. Ikke efter modellen med bydelsforsøgene for nogle år tilbage. Her lå skatteudskrivningen stadig i Københavns Kommune, mens bydelene kun havde ansvaret for at fordele pengene – lidt som i regionerne i dag. I stedet bør København efter hans opfattelse splittes i nye regulære kommuner, som er tættere på borgernes behov og har større demokratisk legitimitet.

Samtidig mener han, at Danmark burde have en hovedstadsminister, der tog sig af alle de nationale anliggender såsom branding og trafik, mens lokalpolitikere tog sig af den klassiske kommunale service.

Men den model har næppe gang på jord, siger forvaltningseksperter, embedsmænd og politikere. Og her er Ritt Bjerregaard – for en gangs skyld – enig med flertallet:

”Jeg reagerer nok stærkere på den håbløse styreform end de fleste pga. den baggrund, jeg har. Men altså, hvis Københavns Kommune skulle se anderledes ud, burde den snarere være større. Herregud, en halv million, det er da ingenting. Hvorfor kunne den ikke være én, eller fem? Nu må vi altså lige huske, hvor små vi er.”