Danmark er på vej ind i en kriseperiode uden historisk sidestykke. De kommende års underskud på de offentlige finanser er ikke en midlertidig tilstand oven på den finansielle og økonomiske krise. Det er en ny normaltilstand, der vil være mere langvarig, end de fleste forestiller sig, og få omfattende konsekvenser for den danske velfærdsstat.

Det fremgår af Mandag Morgens analyse af velfærdskrisen, der er baseret på talrige rapporter og analyser af den økonomiske udvikling foruden samtaler med fremtrædende økonomer.

Regeringen forudser selv, at det næste overskud på de offentlige finanser først indtræffer om 40 år. Den offentlige gæld vil således vokse år for år, og ifølge en ny beregning, som AErådet har foretaget for Mandag Morgen, vil det få gælden til at runde 800 milliarder kr. i 2050. Lægger man dertil konsekvenserne af den nuværende økonomiske krise, vil det øge gældsbjerget til ca. 1.200 milliarder kr.

AErådets beregninger viser dog, at det kan gå langt værre, hvis politikerne ikke gennemfører reformer i det omfang, som Arbejdsmarkedskommissionen har anbefalet – enten ved at løfte beskæftigelsen eller ved at øge det offentliges indtægter eller mindske udgifterne, så finanspolitikken er langtidsholdbar. Uden reformer vil gældsættelsen vokse eksplosivt til 2.000 milliarder kr. i 2050.

De vanskelige økonomiske udsigter vil stille kolossale krav til både de nuværende og kommende politikere, hvis vi i løbet af de næste 40 år skal undgå at oparbejde så stort et gældsbjerg, at det vil undergrave dansk økonomi. Ud over strukturreformer vil det bl.a. forudsætte en benhård styring af de offentlige udgifter til daginstitutioner, skoler, sygehuse, ældreforsorg mv. Og der bliver helt sikkert ikke råd til skattestop og ufinansierede skattelettelser.

I modsætning til andre dele af vækstkrisen vil velfærds krisen være et blivende vilkår, som vi lige så godt kan indstille os på. Derfor skal man heller ikke forvente, at den offentlige sektor leverer et positivt bidrag til væksten i den private sektor. Risikoen for det modsatte er til gengæld åbenlys: Opstår der i de kommende år tvivl om, hvorvidt politikerne har styr på økonomien, vil det både påvirke virksomhedernes lyst til at investere i Danmark og de private husholdningers lyst til at forbruge.

Mandag Morgens analyse viser først og fremmest, at der så langt øjet rækker vil være meget snævre grænser for, hvor meget det offentlige forbrug kan udvides. For selvom regeringens langsigtede fremskrivninger indregner en stigning i det offentlige forbrug i takt med den aldrende befolkning og den almindelige velstandsudvikling (BNP), er økonomernes vurdering, at især sundhedsudgifterne vil vokse endnu mere. Det vil sætte de øvrige udgiftsposter under pres. Dertil kommer, at en betydelig del af de offentlige klimainvesteringer, der på lang sigt skal gøre Danmark uafhængig af fossile brændstoffer, ikke er indregnet i fremskrivningen.

Dermed er der i årtier frem lagt låg på nye udgiftskrævende initiativer på bl.a. det borgernære velfærdsområde, som i de seneste mange år har været driveren i de offentlige udgifter. Er skatteforhøjelser forsat et politisk tabu, vil de enten skulle finansieres ved omprioriteringer eller effektiviseringer.

Den nyudnævnte overvismand, Hans Jørgen Whitta-Jacobsen, vurderer, at det vil stille betydelige krav til både nutidens og fremtidens politikerne: “For det første skal de løse det nuværende holdbarhedsproblem, der er betragteligt forøget af den økonomiske krise. For det andet skal de i en lang periode holde stigningerne i de offentlige udgifter på det niveau, som 2015-planen forudsætter. Det er især en udfordring på grund af det langsigtede pres på sundhedshedsudgifterne. Og for det tredje bør man overveje, om en økonomisk plan med så mange års underskud er troværdig.”

Ifølge den tidligere formand for Arbejdsmarkedskommissionen, SFI-direktør Jørgen Søndergaard, vil det kræve en “hidtil uset” stram styring af de offentlige udgifter i mange, mange år, hvis man overhovedet skal få overskud igen: “Skal det lykkes, må både medier, politikere og opinion skifte den nuværende velfærdsdagsorden ud med en helt ny. I de sidste 50-75 år har dagsordenen handlet om, hvem der kunne få æren af den næste forbedring. Den brændende platform i de kommende år bliver, hvordan vi med de nuværende ressourcer skaffer bedre velfærd for borgerne.”

Krisen er den mindste udfordring

Hvordan regeringen har tænkt sig at tackle de langsigtede udfordringer for dansk økonomi, svæver fortsat i det uvisse. Efter forrige uges regeringsseminar løftede statsminister Lars Løkke Rasmussen og økonomiog erhvervsminister Lene Espersen kun en flig af sløret for, hvad regeringen har forestillet sig. I første omgang drejer det sig om at leve op til EUs såkaldte konvergenskriterier og bringe underskuddet ned under 3 pct. af BNP inden 2013.

Hvor højt ambitionsniveauet er, ville ingen af de to ministre rykke ud med. Det mest konkrete udsagn var, at der ikke bliver plads til realvækst i kommunernes økonomi de kommende år. Alligevel er finanskrisen formentlig den mindste af de udfordringer, der ligger forude. Omkring en tredjedel af det forventede underskud på ca. 5,5 pct. af BNP i 2010 skyldes ekstraordinære store anlægsudgifter og den midlertidige underfinansiering af skattereformen.

De to ministres hovedbegrundelse for at stramme det offentlige forbrug fra 2011 var, at den forøgede gæld og de dermed forøgede renteudgifter vil skade den langsigtede finanspolitiske holdbarhed, som er målet for, om der på meget langt sigt – frem til år 2100 er balance mellem offentlige udgifter og indtægter. Ifølge regeringens såkaldte 2015-plan skal det være tilfældet fra 2011. Se MM02, 2010.

På denne meget lange bane er det yderst begrænset, hvad krisen kommer til at betyde, medmindre den da trækker i langdrag. Den grove tommelfingerregel er, at hvis gælden øges med 100 milliarder kr., mindsker renteudgifterne den finanspolitiske holdbarhed med ca. 2 milliarder. Vil gælden, som de økonomiske vismænd anslår, frem mod 2015 blive 350 milliarder kr. større end vurderet i regeringens seneste udgave af 2015-planen, vil holdbarheden således forværres med ca. 7 milliarder.

Den reviderede 2015-plan, der offentliggøres i begyndelsen af februar sammen med det såkaldte danske konvergensprogram, forventes at vise et minus på mindst 14 milliarder kr. Der er med andre ord en række andre årsager til ubalancen. Først og fremmest, at det – endnu engang – er mislykkedes at styre det offentlige forbrug, og at der er givet ufinansierede skattelettelser for ca. 10 milliarder i 2008 og 2009.

Den udfordring var det meningen, at Arbejdsmarkedskommissionen skulle finde løsningen på. Men da både Venstre, Dansk Folkeparti og Socialdemokraterne har sagt nej til at gennemføre en dagpengereform eller fremskynde velfærdsforligets forhøjelse af efterlønsog pensionsalderen, har det lange udsigter. Så længe dét problem ikke er løst, vil der være et betydeligt behov for at begrænse kommunernes og regionernes forbrug.

Underskud indtil 2052

Selv hvis et bredt flertal i Folketinget skulle blive enige om omfattende strukturreformer, der bringer den finanspolitiske holdbarhed på ret kurs, ville det langtfra være noget signal til velfærdsfest. Finansministeriets fremskrivning af udviklingen af de offentlige udgifter og indtægter i regeringens 2015-plan balancerer i forvejen på en knivsæg. Og i det regnestykke var den økonomiske krise ikke forudset.

Den voksende levetid, det stigende antal ældre og velfærdsforligets forholdsvis langsomme forhøjelse af efterlønsog pensionsalderen betyder, at udgifterne, især til sundhed og ældrepleje, stiger i de kommende mange år, mens indtægterne fra bl.a. Nordsø-olien falder. Derfor vil der ifølge Finansministeriet være underskud hvert år i perioden 2015-2051. Når det teknisk set er finanspolitisk holdbart, skyldes det, at der i en endnu fjernere fremtid – fra 2052-2100 – atter vil være overskud på de offentlige budgetter. Se figur 1.

Set med økonomiske briller er dét en risikabel forudsætning, fordi usikkerheden i denne type beregninger selvsagt bliver større, jo længere ud i fremtiden de rækker.

“Usikkerheden på fremskrivninger 90 år frem i tiden er naturligvis stor. Det bør tilsige en stor portion forsigtighed i de langsigtede planer for dansk økonomi,” siger chef analytiker i AErådet, Martin Madsen, der er ekspert i holdbarhedsberegninger.

Bare på kort sigt er regnestykket forbundet med betydelig usikkerhed. Fremskrivningen opererer således med et overskud frem til 2015. Det har krisen allerede fjernet i 2009, og ifølge Martin Madsen skal der indtræffe en kraftig højkonjunktur, hvis vi skal undgå røde tal i samtlige år frem til 2015.

Forudsætningen for, at det lykkes at skabe overskud omkring 2050, er under alle omstændigheder, at politikerne rent faktisk får ryddet det nuværende holdbarhedsproblem ad vejen. Sker det ikke, vil underskuddet ifølge den oprindelige 2015-plan først være ude af verden i ca. 2060.

Sundhedsudgifterne løber løbsk

I den langsigtede beregning er det forudsat, at det offentlige forbrug i bl.a. kommuner og regioner fremover vil vokse i takt med ændringer i den demografiske sammensætning af befolkningen og BNP. Sagt på en anden måde: Udgifterne pr. person i alle aldersgrupper må kun forhøjes i takt med den almindelige velstandsstigning. Det svarer til en realvækst på ca. 1 pct. om året – noget mindre end de ca. 1,7 pct., der har været tale om siden 2001.

Nogen herregård er der ifølge de økonomiske vismænd ikke tale om. Ifølge en analyse i deres seneste redegørelse må man forvente, at udgifterne til sundhed vil vokse noget mere, hvilket vil få voldsomme konsekvenser for den finanspolitiske holdbarhed. Det er der tre forklaringer på: Dels skaber den teknologiske udvikling mulighed for mere sofistikerede behandlinger og operationer. Dels vokser vores efterspørgsel på sundhedsydelser hurtigere end vores indkomst. Og endelig har man med det friere valg til private sygehuse forladt tidligere tiders rammestyring til fordel for efterspørgselsstyring. I de seneste ti år har der således været en årlig mervækst i sundhedsudgifterne på ca. 0,6 pct.

Forestiller man sig en årlig mervækst på 0,3 pct. – gennemsnittet de seneste 15 år – vil det frem til 2050 forværre holdbarheden med ca. 36 milliarder kr. Ønsker man ikke at hæve skatten, vil det ikke bare kræve en ny omgang strukturreformer, der får danskerne til at arbejde endnu mere, men også en endnu strammere styring af udgifterne til øvrige serviceområder: børneinstitutioner, folkeskole, ældreforsorg mv.

Allerede nu kan man desuden forudse, at der i løbet af de næste årtier skal gennemføres udgiftskrævende reformer, som Finansministeriets fremskrivning af gode grunde ikke tager højde for.

Den mest presserende er omstillingen til grøn økonomi, som der kun i beskedent omfang er taget hensyn til, fordi konsekvenserne for de offentlige budgetter i høj grad vil afhænge af, hvilke virkemidler man tager i anvendelse. Er det f.eks. fortsat en afgiftsfritagelse for vedvarende energikilder, der skal bidrage til at sikre, at Danmark “på sigt” skal være fossilfrit, vil staten have et langt større indtægts tab end i de nuværende beregninger.

Hvor stort et milliardbeløb, der samlet er tale om, er der ingen seriøse bud på. Men oveni skal lægges virkningerne af klimaforandringerne. Ifølge en rapport fra ingeniørfirmaet Rambøll vil de bare for kommunernes vedkommende kræve ekstra-investeringer til kloakker, bygninger og veje for i hvert fald 5 milliarder kr. årligt. Det vil tære voldsomt på mulighederne for kommunale serviceløft.

Gældsbjerg til kommende generationer

Skal de trange år med underskud kunne vendes til et overskud på den anden side af 2050, må det derfor forudsættes, at landets politikere i en meget lang periode afholder sig fra at udlove nye gaver og holder næsen dybt nede i det økonomiske spor.

Sagt på en anden måde: Politikerne skal i de næste 40 år opføre sig en hel del mere ansvarligt, end politikerne har gjort under de seneste års højkonjunktur, hvor store midlertidige overskud har skjult uholdbarheden i den førte politik. Kommer udviklingen ikke under kontrol, vil underskuddene akkumulere et gældsbjerg, som vores børn og børnebørn vil få mere end svært ved at afdrage på.

[[addon]]

Tager man udgangspunkt i den oprindelige 2015-plan, vil de mange års underskud i 2050 have ophobet en nettogæld på over 40 pct. af BNP – ca. 800 milliarder kr. Medregner man virkningen af de underskud, som krisen derudover ser ud til at medføre, vil gældsbjerget i 2050 andrage over 70 pct. af BNP – ca. 1.200 milliarder kr. Se figur 2.

De generationer af politikere, der skal styre landet fremover, kan derfor roligt regne med, at de skal vende hver en krone. Der er hverken plads til skattestop eller ufinansierede skattelettelser. Og ved siden af den stramme styring af de offentlige serviceudgifter skal de gennemføre den forhøjelse af efterlønsog pensionsalderen, der er forudsat i velfærdsforliget, og som er en forudsætning for at holde Danmark væk fra den økonomiske afgrund.

Reformen træder i kraft i 2019, og fra 2025 skal et flertal i Folketinget hvert femte år yderlige justere efterlønsog pensionsalderen i takt med den gennemsnitlige restlevetid for en 60-årig, således at de kommende generationer i gennemsnit kan se frem til et otium på 20,5 år. Det er hårdere krav end i dag, hvor en 60-årig har udsigt til en pensionisttilværelse på 21,5 år, mens personer, der bliver 60 år inden for de næste 10 år, kan forvente at befinde sig op mod 23 år på efterløn og pension.

Martin Madsen mener, at regeringen er sluppet lovlig let fra at sende regningen for ufinansierede skattelettelser videre til kommende generationer af borgere – og politikere: “Ikke alene skal de få økonomien til at hænge sammen med en mindre arbejdsstyrke og flere ældre. Det forudsættes også, at de skal være mere påpasselige med at give penge ud.”

Prioritering afgørende

Den stramme offentlige økonomi betyder også, at den offentlige sektors bidrag til at styrke den økonomiske vækst vil være temmelig begrænset. Ifølge professor Carl-Johan Dalgaard, Københavns Universitet, der er en af landets førende vækstteoretikere, vil den lange årrække med offentlige underskud ikke nødvendigvis være et problem: “Men opstår der tvivl om, hvorvidt landets økonomiske politik er finanspolitisk holdbar på længere sigt, vil det formentlig mindske væksten. Bl.a. fordi udenlandske virksomheder sandsynligvis vil holde igen med deres investeringer, hvis de kan forudse, at skatteforhøjelser eller vigende efterspørgsel vil reducere deres afkast.”

Usikkerhed om landets finanser kan blive starten på en nedadgående spiral. Dels vil de stramme finanser i sig selv begrænse kommende regeringers muligheder for at øge efterspørgslen. Dels kan usikkerheden om fremtiden få de private husholdninger til at spare mere op og holde igen med forbruget. Akkurat som vi ser i øjeblikket, hvor hverken frigivelse af SP-midler eller skattelettelser indtil videre har ført til et mærkbart større forbrug.

På den lange bane afhænger væksten dog især af, hvordan politikerne vil prioritere de knappe ressourcer. De fleste økonomer er f.eks. enige om, at et højt og stigende uddannelsesniveau er en afgørende forudsætning for, at danske virksomheder også fremover kan begå sig i den globale konkurrence. Det er en af de faktorer, som der typisk peges på, når man skal forklare, hvordan et land med så højt et skattetryk hører til et af de rigeste lande i verden.

Derfor er folkeskole, ungdomsuddannelser, universiteter mv. ikke velegnede spareobjekter. Det samme kan siges om forskning og udvikling, der er afgørende for innovationen, den fysiske og virtuelle infrastruktur, der sikrer, at personer, varer og informationer kan bevæge sig rundt, samt daginstitutioner, som er af stor betydning for den høje danske erhvervsdeltagelse.

Man kan ifølge Carl-Johan Dalgaard diskutere de enkelte velfærdsudgifters betydning for væksten. Han mener dog især, at der må sættes spørgsmålstegn ved sundhedsudgifterne: “De undersøgelser, der er lavet, tyder i hvert fald på, at det kun er forebyggelsen, der har en betydning for væksten, fordi det reducerer sygefraværet, og fordi sunde individer er mere produktive. Det er mere tvivlsomt, om de udgifter, vi anvender, når skaden er sket, har den store betydning. At det er et meget højt prioriteret område, har helt andre årsager.”