Den store diskussion om bureaukrati og bøvl i den offentlige sektor handler om, hvordan udgifter til de såkaldte ‘kolde hænder’ på rådhusene stiger på bekostning af de ‘varme hænder’ i vuggestuer, børnehaver og på skoler og ældrecentre. 

Spørgsmålet er, om det er rigtigt? Er det sådan, at kommunerne bruger stadigt flere penge på administration? 

Det har Kurt Houlberg, professor ved Vive, undersøgt for Mandag Morgen. Sat over for de seneste mange års diskussion af et vildtvoksende bureaukrati på de 98 kommuners rådhuse viser hans analyse overraskende, at kommunerne ikke bruger flere penge på bureaukratiet end for ti år siden.

”Den store fortælling er, at udgifterne til administration og ledelse har ligget på et nogenlunde konstant niveau siden 2010. Der er selvfølgelig forskelle fra år til år, men man skal virkelig have luppen frem for at se dem,” siger han. 

Nu kunne man sige, at netop den udvikling vidner om, at trods et vedvarende – og stigende – fokus på at rydde op i den offentlige sektors bureaukrati, jamen, så er der ikke sket så meget. Udgifterne til administration og ledelse lå i 2010 på 16,2 procent af de samlede skattefinansierede udgifter. I 2021 var andelen 15,7 procent. 

Man maler et billede af, at der er nogen, der bare sidder og flytter papir fra den ene side af bordet til den anden, og det er jo indbegrebet af unødigt bureaukrati. Dem er der bare ikke ret mange af.

Kurt Houlberg
Professor ved Vive

Allerede med regeringsgrundlaget lægger SVM-regeringen op til et omfattende opgør med administrationen i kommunerne. Som noget af det første bliver der sat kroner og ører på, hvor meget regeringen vil spare på de kolde hænder. 

”Jeg synes, det er lidt misvisende at tale om varme og kolde hænder. Man maler et billede af, at der er nogen, der bare sidder og flytter papir fra den ene side af bordet til den anden, og det er jo indbegrebet af unødigt bureaukrati. Dem er der bare ikke ret mange af,” siger Kurt Houlberg. 

I langt de fleste tilfælde er de administrative opgaver dybt integreret i den enkelte sagsbehandlers arbejde. Det gælder socialrådgiveren på jobcentrene, den byggesagkyndige inde på rådhusene og de mange miljømedarbejdere. Derudover er der for eksempel it-medarbejdere og jurister, som sikrer, at it-systemerne fungerer, og lovgivningen bliver overholdt, samt de medarbejdere, der har til opgave at forberede og sikre et kvalificeret beslutningsgrundlag for det politiske system. 

To sparerunder på administration

Regeringen lægger op til to sparerunder i kommuner og regioner. 

Den første sparerunde skal finansiere den ekstra lønramme på tre milliarder kroner, som efter planen skal gøre det muligt at tiltrække flere sygeplejersker, sosu’er og andre personalegrupper med rekrutteringsproblemer. 

Forventningen er, at kommunerne skal spare to af de tre milliarder kroner, mens regionerne skal spare én milliard kroner på administrationen. Målet er tydeligvis at tage penge fra administrationens kolde hænder og give dem til de varme hænder i sundhedssektoren. 

Den anden sparerunde skal hente tre milliarder kroner ud af driften på jobcentrene. 

For kommunerne løber de to sparerunder samlet op i fem milliarder kroner. Det er mellem otte og ni procent af de samlede udgifter til administration og ledelse på 56,3 milliarder kroner, som kommunerne ifølge den seneste opgørelse fra Indenrigsministeriet og Boligministeriets Benchmarkenhed anvendte i 2021. 

De store besparelser er noget, der ligner en bunden opgave. Og når den samlede udgift til administration og ledelse er på hele 56,3 milliarder kroner, kunne det se ud, som om der er et ganske stort besparelsespotentiale. 

Men så enkelt er det ikke. 

Griber dybt ind

Det er for eksempel sådan, at sagsbehandlerne på jobcentrene tæller med i den store pulje af administrative medarbejdere, som indgår i opgørelsen af kommunernes administrative byrde. 

De har typisk to forskellige typer af opgaver over for den enkelte borger. 

Jobcentrenes sagsbehandlere optræder for det første som en myndighed, der skal orientere borgerne om rettigheder og pligter. Bagefter skal de kontrollere, at borgerne rent faktisk gør, hvad de er forpligtede til. Myndighedsopgaven følger lovgivning fra Folketinget og er præget af administration og regler. 

For det andet er sagsbehandlere også rådgivere eller vejledere for borgerne. 

Administration og bureaukrati griber altså dybt ind i hver enkelt medarbejders daglige virke. Det er ikke samlet i enkelte puljer, men er integreret i hver enkelt sagsbehandlers arbejde med borgerne. 

Noget helt tilsvarende gælder for andre medarbejdergrupper på rådhusene som for eksempel kommunernes byggesagkyndige eller miljømedarbejdere.

Også her indgår de administrative opgaver som en del af arbejdet med hver enkelt sag. 

I alle tilfælde er den del af opgaven, der handler om rollen som myndighed, tæt forbundet med den lovgivning, Folketinget vedtager. 

Ledere – en del af bøvlet? 

Der er endnu et forhold, der kan gøre det vanskeligt at udpege de kolde hænder. 

Man maler et billede af, at der er nogen, der bare sidder og flytter papir fra den ene side af bordet til den anden, og det er jo indbegrebet af unødigt bureaukrati. Dem er der bare ikke ret mange af.

Kurt Houlberg
Professor ved Vive

Kurt Houlbergs to opgørelser registrerer udgifterne på hver deres måde. 

Den ene registrerer udgifterne til den centrale administration og ledelse på rådhusene, der opgøres på den såkaldte ‘Hovedkonto 6’ i kommunernes regnskabssystem. Den anden metode, den ’kombinerede metode’, tæller også decentrale ledere og administrativt personale på institutioner som for eksempel skoler og ældrecentre med i regnestykket. 

Uanet hvordan man regner på det, indgår udgifter til både administration og ledelse i det samlede regnestykke. 

”Man kan selvfølgelig diskutere, om der er for mange ledere i en kommune. Men organisationer fungerer ikke uden ledere. Vi ved også fra forskningen, at hvis ledere har for mange medarbejdere under sig, så får det konsekvenser for medarbejdernes motivation og for den service, der bliver leveret,” siger Kurt Houlberg. 

Flere journalister 

Samlet set er det svært at få fast grund under fødderne i diskussionen om den kommunale administration. 

I det store billede udgør kommunernes udgifter til administration og ledelse stort set det samme som for 11 år siden. 

De fleste kan blive enige om, at vi ikke vil have noget unødigt bureaukrati. Men hvad er egentlig unødvendigt? Og hvem er det unødvendigt for?

Kurt Houlberg
Professor ved Vive

Det kan dog dække over store forskydninger mellem de enkelte medarbejdergrupper. 

Den tilgang brugte finansminister Nicolai Wammen i en debat om de kommende besparelser på administrationen på kommunernes økonomiske forum (KØF) i januar. Her nævnte han udviklingen i kommunernes kommunikationsafdelinger. 

Her er der ansat 20 procent flere medarbejdere end for 11 år siden. Til sammenligning er det værd at notere, at det samlede antal ansatte i kommunerne er faldet med omkring en kvart procent i samme periode. 

Den stigning stikker ud, men det er ikke en stor medarbejdergruppe, finansministeren bruger som eksempel. 

Tilbage i 2010 var der ansat 332 journalister i kommunerne. Den seneste opgørelse fra KRL, Kommunernes og Regionernes Løndata, viser, at kommunerne i dag beskæftiger 401 journalister i deres kommunikationsafdelinger. 

I november 2022 var der ansat 549.464 medarbejdere i de 98 kommuner. 

Det gode spørgsmål er så, hvor det her bringer os hen. Jo, siger professor Kurt Houlberg, det bringer os hen til to nye spørgsmål: 

”De fleste kan blive enige om, at vi ikke vil have noget unødigt bureaukrati. Men hvad er egentlig unødvendigt? Og hvem er det unødvendigt for?”