Finland har knækket en af integrationens hårdeste nødder: at få flygtninge i arbejde. Efter et skræddersyet forløb over to år er 40 procent i arbejde mod lige under 10 procent i en kontrolgruppe. Resultatet skyldes Europas hidtil største sociale effektinvestering, hvor blandt andet Den Europæiske Investeringsbank, offentlige fonde, det finske Coop og en kooperativ kæde af restauranter står for den samlede investering på 14,2 millioner euro eller 106,5 millioner kroner. Se figur 1.

“Vi er glade for, at den sociale effektinvestering har ført til så gode resultater og håber, den kan være med til at fremme fokus på, at velfærd handler om effekter for borgerne og ikke kun om bevillinger,” siger Mika Pyykkö, direktør for Center for Effektinvestering, der er en del af Finlands Økonomi- og Beskæftigelsesministerium.

Den sociale effektinvestering i arbejdet med flygtningene, Integration I (Kotouttaminen I), er en af i alt syv sociale effektinvesteringer, der for alvor har sat Finland på landkortet som et af de lande, der i forhold til befolkningens størrelse har eksperimenteret mest med sociale effektinvesteringer. Se figur 2.

“Det er sket,” siger Mika Pyykkö, “ud fra et erklæret ønske om at udfordre Velfærdsfinland," og fortsætter:

”Vi vil ændre på den typiske tilgang til løsningen af sociale udfordringer i Finland, hvor politikere og embedsmænd bevilger penge til et eller andet formål og så håber på, at pengene hjælper borgerne godt på vej. Vi mener, at skatteydernes penge kun skal bruges på indsatser, der fører til, at man opnår det resultat, man politisk set ønsker,” siger han.

I arbejdet med at flytte fokus fra bevilling til effekt har Mika Pyykkö, med inspiration fra blandt andet Storbritannien, arbejdet med de syv effektinvesteringer, der alle er organiseret som social impact bonds, SIB.

Her betaler en gruppe af investorer for en indsats og får først deres betaling, hvis indsatsen fører til et på forhånd aftalt resultat for de involverede borgere. Indsatserne leveres af organisationer fra civilsamfundet.

Effektinvesteringer skal hjælpe Finland i gang igen

Siden nytår er arbejdet med de sociale effektinvesteringer i Finland flyttet fra den finske pendant til Vækstfonden, Sitra, til landets økonomi- og beskæftigelsesministerium. Flytningen viser, at arbejdet med effektinvesteringerne ikke længere betragtes som et udviklingsprojekt, men som en del af det mere etablerede velfærdssystem i Finland.

Mika Pyykkö fortæller således, at der til august skal etableres en offentlig social effektinvesteringsfond med en kapital på 100 millioner euro eller 750 millioner kroner. Fonden vil indgå i den genopretningsplan, den finske regering lige nu forbereder for at sætte gang i økonomien, når Finland åbner efter coronakrisen. Til sammenligning råder den tilsvarende danske sociale investeringsfond over 80 millioner kroner.

Fra starten var det ellers langtfra sikkert, at de sociale effektinvesteringer ville få succes og heller ikke, at de ville komme til at indgå som et officielt anerkendt redskab i den måde, det finske velfærdssamfund tilbyder velfærdsydelser til sine borgere på.

For begyndelsen var ikke god.

Fra fiasko til succes

Det første af de syv projekter skulle forbedre trivslen på flere offentlige arbejdspladser. Her valgte Mika Pyykkö og de deltagende parter, at indikatoren for succes skulle være, at sygefraværet blev reduceret med 2,1 dag i gennemsnit per ansat.

Det lykkedes ikke.

Selv om de offentlige arbejdsgivere har sagt, at de er blevet mere opmærksomme på medarbejdernes trivsel og også har fået flere redskaber til at arbejde med trivsel, faldt sygefraværet ikke nok.

I dag siger Mika Pyykkö, at han og de deltagende aktører valgte den forkerte indikator for succes. 

Selv om projektet handlede om trivsel på arbejdspladsen og en succesindikator derfor kunne være en fremgang i medarbejdernes målte trivsel, blev succeskriteriet et faldende sygefravær. 

”Trivselsinvesteringen var svær, fordi vi ikke var gode nok til at udpege, hvad vi skulle måle på. I integrationsprojektet var det helt anderledes enkelt, for her måler vi en succes på to ting. Den ene er, om færre flygtninge får kontanthjælp eller dagpenge, den anden er, om de så betaler mere i skat,” siger han.

For ham viser udviklingen fra trivsels- til integrationsinvesteringen, at det ikke er nok at sige, at en investering skal føre til en bestemt effekt. Man skal også vælge de relevante kriterier for succes og herunder de relevante indikatorer.

Private penge bag effektinvesteringer

Lige fra begyndelsen har Mika Pyykkö forsøgt at trække private investorer til sine projekter, selv om det helt ligesom i Danmark også er kontroversielt i Finland. 

”Kommunerne har ofte svært ved at finde penge til forebyggende investeringer og så vente på, at der måske kommer et afkast senere. Derfor har det for mig været meget logisk at spørge private investorer, om de kunne træde til. Det behøver vi selvfølgelig ikke gøre, hvis kommunerne kan finde pengene,” siger han.

I praksis er de fleste penge til de finske effektinvesteringer dog kommet fra Den Europæiske Investeringsbank, fra den finske innovationsfond, Sitra, selv, fra almennyttigeSitra selv, fra almennyttige fonde og kun i enkelte tilfælde fra private investorer.

Et eksempel er Finlands to store kooperative bevægelser, der begge har investeret i integrationsprojektet.

”De sociale effektinvesteringer er rigtig gode til at holde fast i, at indsatser skal skabe effekter for borgerne, og sætte ind med forebyggelse. Det er derfor, vores bestyrelse har sagt ja til, at vi kan bidrage til den type investeringer,” siger Jari Pussinen, administrerende direktør i Tradeka, en kooperativ bevægelse, der driver en kæde af restauranter i Finland.

Han peger på, at der er ret dyrt at samle en gruppe af investorer, der sammen med relevante organisationer kan tilbyde for eksempel indsatser, der kan hjælpe flygtninge i arbejde.

”Vi tager en risiko, for det er ikke sikkert, at vi opnår de forventede resultater, så det er ikke en sikker måde for os at lave penge på. Men investeringerne fremmer også en ny måde at arbejde med velfærden på, og det vil vi gerne bidrage til,” siger Jari Pussinen.

Investeringen i integrationsprojektet har givet et økonomisk afkast til Tradeka, fordi indsatsen har ført til den aftalte effekt: Flere flygtninge er kommet i arbejde. 

Som kooperativ virksomhed har Tradeka forpligtet sig til, at 10 procent af det årlige overskud bliver brugt til sociale projekter, enten som donationer eller som i dette tilfælde til en social effektinvestering. 

Model for forandring

Aktørerne Mika Pyykkö og Jari Pussinen tror på baggrund af erfaringerne med integrationsprojektet, at sociale effektinvesteringer kan rykke ved borgernes liv og derigennem skabe resultater. Det er måske ikke så overraskende, at to aktører først og fremmest ser på de positive effekter af deres indsats. Så hvad med forskningen?

”Sociale effektinvesteringer foretages ofte for at skabe effekter for borgerne og ikke mindst for at flytte fokus i den offentlige sektor fra bevillinger til netop effekter for borgerne. Målet er, at den offentlige sektor ikke skal betale for indsatser, men for resultater. Det lykkedes med integrationsinvesteringen. Vi ved bare ikke, om det vil sætte varige spor, for modellen er ret ny, og vi har ikke mulighed for at vurdere dens langsigtede effekter,” siger Pekka Pennanen, der har en ph.d. i sociologi ved Universitet i Helsinki og forsker i sociale effektinvesteringer. Han er nu på forskningsophold på Universitetet i Auckland, New Zealand.

Pekka Pennanen siger altså, at succesen med integrationsprojektet kan få betydning som model for andre sociale effektinvesteringer, men peger helt som Mika Pyykkö på, at man skal være meget omhyggelig med at udvælge de rigtige indikatorer for en succes. 

“Den store udfordring er at udvikle de rigtige indikatorer, men hvis det lykkes, kan sociale effektinvesteringer være et innovativt redskab til at flytte den offentlige sektors fokus fra bevillinger til effekt for borgerne,” siger han.